浅析一起在经营活动中使用未经认证的人民币伪钞鉴别仪案

让行政处罚听证程序更科学

——浅析一起在经营活动中使用未经认证的人民币伪钞鉴别仪案

    ■文/陈荣章

    【案 情】

   2010年8月23日，H县质监局执法人员依法对辖区内的省农业银行股份有限公司H县支行（以下简称H县支行）在经营活动中使用列入目录的实施强制性认证产品进行执法检查时，发现H县支行在经营活动中使用的6台人民币伪钞鉴别仪未标注认证标志（3C标志）。该产品属列入《第一批实施强制性产品认证的产品目录》内的产品，经执法人员在中国国家认证认可监督管理委员会网站查询，该产品未经认证。经调查、审理确认：该支行在经营活动中使用列入目录的人民币伪钞鉴别仪未经认证，该批产品为该省级农业银行集团采购，在H县支行系统共投入使用28台，从2008年2月投入使用至今。主要证据有：现场检查笔录、现场检查照片、调查笔录、强制性产品认证公共服务平台查询信息、实施强制性产品认证的产品目录、国家认证认可监督管理委员会［2007］25号公告、国认法函[2005]258号、组织机构代码证书和营业执照复印件、身份证复印件、法定代表人委托书、涉案货值证明、协查函、致生产厂家函等。2010年10月9日，H县质监局经案审委讨论通过，依据《中华人民共和国认证认可条例》第六十七条的规定，按照《该省质量技术监督系统行政处罚自由裁量权行使指导标准》（八）中的《中华人民共和国认证认可条例》自由裁量指导标准，属违法情节一般，按一般裁量标准，对H县支行下达了行政处罚告知书：1．责令改正；2．处8万元的罚款，以及处罚的事实和依据，并告知了陈述、申辩及要求听证的权利。

    【听 证】

   2010年10月11日，H县支行提出了要求听证的申请，10月18日举行了听证会，调查人员提出了当事人的违法事实、证据和处罚建议，当事人进行了申辩和质证，相互辩论后，当事人作了最后的陈述，并提供了新的证据。10月20日至10月28日，H县质监局案审办对该支行提出新的事实、理由和证据进行了复核、审查，发现现有证据不能充分认定该支行在经营活动中使用的人民币伪钞鉴别仪未经认证的违法事实，要求调查人员重新收集证据。10月29日，案审办报请案审委重新审理后，再次下达了行政处罚告知书。H县支行收到该告知书后，在法定期限内未提出听证申请。11月4日，H县质监局制作了行政处罚决定书，并依法直接送达，该支行收到该处罚决定书后，未申请行政复议，也未向H县人民法院提起行政诉讼。于11月8日履行了H县质监局作出的行政处罚决定，缴清了全部罚款。

    【思 考】

   本案中，H县支行在听证时，提供了新的证据，H县质监局案审办对新的证据进行了复核，案审委重新进行了审理，再次履行行政处罚告知程序。试想，H县支行再要求听证，并提出新的事实、理由及证据，H县质监局是否再组织听证，听证程序该如何进行？笔者从以下几个方面对行政处罚听证程序作一些法理分析与探讨。

    一是合理界定听证程序的适用范围。

   本案中，H县支行申请听证，符合《行政处罚法》第四十二条规定的听证范围，对于所有的行政处罚案件是否都有权要求听证？根据《行政处罚法》的立法逻辑分析，依照该法处罚的种类和罚款的数额，分为“正式”和“非正式”两种。对于“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”等行政处罚决定的，《行政处罚法》都设有专节条款予以规定，可看作“正式”的听证。按照《质量技术监督行政处罚程序规定》（以下简称《程序规定》）规定的执法程序，不管当事人是否要求听证，都要在告知书中告知当事人要求听证的权利，对于要求听证的，则按照《行政处罚法》和《程序规定》的听证具体要求，履行听证程序。对于不属于“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”等行政处罚决定的，比如“没收较大数额财物”的处罚种类，是否纳入听证范围？在现有的司法解释中：2000年12月13日，新疆药监局对哈尔滨鸿鹏药品经销有限公司异地销售货值2038766.89元的药品没收行政处罚行为时，最高人民法院2004年9月4日回复新疆维吾尔自治区高级人民法院《关于没收财产是否应进行听证及没收经营药品行为等有关法律问题的答复》（[2004]行他字第1号）意见，行政机关应当将“没收较大数额财物”案件纳入听证范围。可见，对于需要“正式”听证的范围，从该司法解释可以看出，就是司法系统采用的是“等外”的标准，即人民法院对《行政处罚法》“正式”听证的范围采取的是非闭合时，根据《行政处罚法》第六条：“公民、法人或者其他组织对行政机关给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权”的表述，即便对当事人的行政处罚不属于“正式”听证的范围，只要认为侵害了当事人的正当权益都可以表达自己的主张，这就是“非正式”的听证。因此，行政处罚机关都应告知当事人要求听证的权利，这样更加有利于保障公民的合法财产，也符合《行政处罚法》的立案精神。在质监执法实践中，为避免同司法机关的解释发生矛盾，从化解行政争议的角度，按照有利于当事人的原则，特别是对重大影响或复杂、争议的案件，质监部门可以在没收违法财物（包括违法所得或非法财物）达到较大数额标准的处罚告知书中，必须明确告知当事人的听证权利。没收违法财物的较大数额标准可参照较大数额罚款的标准执行。《程序规定》第三十三条第一款第（三）项规定的较大数额罚款的标准，按照地方性法规、地方政府规章等有关规范性文件的规定执行。地方性法规、地方政府规章等有关规范性文件未做规定的，较大数额罚款的标准为3万元以上（含3万元）。

    二是正确理解听证程序的性质。

   本案中，当H县质监局组织听证后，H县支行提出了新的事实、理由和证据，H县质监局在进行复核时，认为证据不足，是否可以要求调查人员重新调查取证？从行政处罚法立法精神看，听证应是一种审判式的特别调查程序，是行政处罚程序中的一般程序的一部分，而不是一种对当事人提供救济的程序，虽然听证在一定程度上有救济的效果，即当事人通过听证程序可以进行申辩和质证，并使行政机关在最终决定中改变处罚意见。但听证是行政程序的一个核心制度，听证主持人尽管是非本案的调查人员，但仍属于行政机关的工作人员，听证本质上是一次行政机关的内部监督程序，也是行政机关在作出处罚前的一次核实证据过程。《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”因此，对行政机关而言，如果通过听证，认为已收集的证据证明力不够，还需要补充新的证据加以充实，使定案根据的证据充分、确凿，或者发现当事人反驳时提出了新证据，必须再次调查核实，这些情况都是可能存在的。由于行政机关的这些行为是在尚未作出行政处罚决定时实施的，是完全合法的，也是为了使行政处罚决定更合法、更准确的必要步骤。本案H县质监局在听证后重新调查取证符合法定程序要求，但重新调查收集的证据拟作出行政处罚是否应当再听证，行政处罚法未作规定，实际操作中，一般应根据相关证据在案件中的价值，即该证据在行政处罚决定中的影响大小来决定。听证主持人通过调查人员的举证，以及当事人的质辩，发现调查人员收集的证据中对认定当事人某种违法行为性质的证据不够充分，直接影响定性是否成立的，或者当事人提出反驳的证据中，某些事实因素直接影响原来行政处罚的幅度的，对于这种重新取得的主要证据，应建议质监行政机关再次告知听证。而对那些不影响定性、处罚幅度的次要证据，可以不进行听证。

    三是准确运用新证据的复核程序。

   对当事人提出的事实、理由和证据，行政处罚机关应当进行复核，这是对当事人陈述权、申辩权的制度保护，是一种法定程序要求。本案中，H县支行在听证会上，提出了新的理由和证据。H县质监局如何进行复核程序，听证案件是否重审、重审案件如何履行告知程序？对于这些问题，准确运用好新证据的复核程序十分重要。1．根据《程序规定》第二十八条、《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第十六条的规定，当事人提出新的申辩事实及理由的，案审办要组织进行复核。经复核的案件，要报案审委重新审理，并提出处理意见。案审办组织对案件进行复核，复核程序应具备以下条件：①承担复核程序的主体是案审办，案审办可组织案件承办机构的非本案执法人员进行复核，也可单独进行复核。②客观上必须是当事人提出新的申辩事实及理由。新的事实及理由是在行政处罚告知之后提出的，要有可能改变认定事实结果的，否则，不需要复核重审。2．经过组织听证的案件，案审办也要报请案审委重新审理。对于符合听证条件的案件，除非当事人放弃听证权利，经听证的案件，无论是否提出新的事实和证据，案审办均应报请案审委重新审理。3．案件复核重审的处理方式：①重新审理的案件，维持原处理意见的，质监部门应及时制作行政处罚决定书，依法送达并执行。②改变原认定的事实、证据、处罚依据或处罚种类及幅度的，即发生了实质性变化，应当重新履行告知程序，但值得注意的是，质监部门在复核重审、履行告知程序时，往往可能陷入重复告知的情形，就是说在第二次行政处罚告知后，当事人再次提出新的事实和理由，则行政机关要再次复核重审。如此反复的情形可能发生，解决此问题的作法是：①根据《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第十六条规定，对当事人提出的申辩事实、理由确认是否属于新的事实和理由，复核时如认定不属于新的事实和理由的，则不需再次进行复核重审，直接作出行政处罚决定。②根据本规定第十七条规定，第二次重审后维持原处理意见的，则不需再进行处罚告知，直接作出行政处罚决定。制作以上两种行政处罚决定书，对当事人提出的申辩事实和理由均应在文书中载明认定事实的情况，并说明理由。

    四是对事后听证程序的探讨。

   本案中的听证程序属于事先听证的范畴，但我们在实际执法中，往往遇到需立即执行的行政处罚案件，实施事先听证不现实，不组织听证，不符合法定程序规定，作出的行政处罚决定无效。比如：打击假冒伪劣产品时发现假酒、假食品、假饮料，若适用事先听证，就会给违法犯罪分子以喘息机会，给国家、集体和个人利益造成不可弥补的损失，如转移财物、逃避等，从而给人身安全、人体健康带来严重威胁。《产品质量法》第四十九条规定：生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对涉及重大产品质量案，从保护人民生命财产安全的角度，应当即执行行政处罚。对此类案件，依据行政处罚法，只能适用事后听证的形式。笔者建议在行政处罚听证程序上尽快制定为公共利益和公共安全执行的行政处罚实行事后听证的法律、法规。

   听证程序是质监行政处罚程序中的一项重要制度，在促进质监行政机关依法行政、公平执法、保护当事人的合法权益等方面有重要作用。随着行政执法实践的发展，行政处罚听证程序暴露出适用范围过窄、听证主持人不适当、程序规则不具体、听证制度的时代局限性等弊端，有待进一步加强对我国行政处罚听证程序的立法和完善，尽快制定统一的《行政程序条例》或《行政程序法》，以系统构建我国行政立法听证制度势在必行，对于发展社会主义法治和建设社会主义和谐社会都是十分必要的。

    （作者单位：湖北省公安县质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2012年11月刊