织业公司案的理论与实践问题

    ■文/赫成刚  白雪飞

   2012年第8期《中国质量技术监督》杂志刊载了《对这家织业公司该如何处罚》的案例，并给出了三种不同的处罚意见。这三种意见的立论似乎都可站住脚，但仔细揣摩，不外乎法律义务与法律责任的区别、行政违法行为是否以主观存在故意为前提，以及行政处罚法律选择适用三个理论问题和如何认定生产者这一实践问题，觉得还是有必要进行阐述和澄清。

   首先说一下法律责任。按照学界通说，法律责任是指行为主体（自然人、法人、团体）因违反法律义务而应当或必须承担的不利后果。它与法律义务大致有以下区别：一是法律责任因违反法律义务而产生，两者是一种前后继承关系。二是法律义务在社会生活中对所有的行为主体都适用，而只有违反法律义务的才承担法律责任。三是法律义务并不必然地导致不利的后果，它是与权利不可分割的两个方面；而法律责任则总是以不利为内容。四是法律义务一般以主体的自发履行或自觉不履行得以实现，而法律责任则往往由国家机关予以确定并监督主体履行。

   从上述分析看，《产品质量法》第三章的所有条款的内容均为法律义务的条款。其中，第二十六条和二十七、二十八条是对生产者的产品内在质量义务和外在质量义务的正面描述，第二十八条至三十二条是对生产者产品质量义务的负面描述。当然，负面描述是以正面描述为前提的。例如，根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，“不合格产品”是指不符合《产品质量法》第二十六条第二款规定的质量要求的产品。在行政立法实践中，对于行政法律义务的描述多为负面描述的。当同一部法律文件对同一法律义务既有正面描述也有负面描述时，一般认定违法负面描述的条款更为恰当与直接。通过上面的分析并结合《产品质量法》第三章第一节对生产者的产品义务（不是质量责任）的规定，按“以不合格产品冒充合格产品”对织业公司定性更为适当。

   其次，分析主观条件对违法行为构成的影响。主观过错是否是行政违法行为的成立要件，一直困扰行政界、立法界和司法界。汇总权威性观点，在行政界，王永清先生主张出于对行为人的主观因素往往内含于行为的违法性之中而没有独立和实际的意义的认知，以及对行政处罚必须在合法的前提下充分体现高效的需要，认为对行政违法行为的认定在采取过错推定的前提下，允许行为人举证、反驳，以表明自己没有过错不构成违法。全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室在对《行政处罚法》进行释义时，则强调“违法行为主体对他所实施的违反行政管理秩序的行为及其后果的故意或者过失的心理状态”是行政违法构成的必备条件。而全国人大法制工作委员会扈纪华、袁杰先生在对《产品质量法》进行释义时，则明确指出，只要实施了违法行为，不管其行为动机是故意还是过失，均应当依法承担产品质量责任。这里的责任当然包括行政责任。

   鉴于以上论述，在行政执法中过分强调违法行为人的主观过错是否落实是不足取的。就本案来讲，如果认为“以不合格产品冒充合格产品”主观上必须坚持“故意”的过错，那“销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品”显而易见是采取了过错推定的认定思维。出于法律适用的需要，对同一行为的主观过错认定采取不同的认定标准有失公允，不足为取。

   再次，关于法律条款的选择适用。在行政处罚实际运作特别是行政诉讼中，能否正确对法律文件进行正确选择适用至关重要。为此，最高人民法院还专门就行政诉讼中的法律适用做出司法解释。其中就有一条是“特别法优于一般法”的适用原则。但是，这里有一个前提，即特别法和一般法必须是同一法律效力位阶的法律规范，不是同一位阶的法律规范谈不上特别与一般的关系。所以，第一种意见中“应按照特殊法处罚”的说法有失偏颇。倒是应适用上述司法解释的另一适用原则——直接调整相应事项的法律规范优于非直接调整相应事项的法律规范。也就是说优先适用《絮用纤维制品质量监督管理办法》是基于直接原则。因为，絮用纤维较之一般产品，该《办法》调整的更为直接。同时，由于该《办法》仅是行政规章，基于避免败诉风险考虑，在认定织业公司违法行为时，亦将《产品质量法》第三十二条一并作为认定条款。因为，规章在诉讼中只处于参照地位，有相应法律和法规的，宜适用法律和法规作出行政处罚。况且该《办法》确立的处罚完全援引了《产品质量法》。

   最后，说说如何认定生产者。生产者按照官方的通说是指具有产品生产行为的人。但在现实经济活动中，委托加工、OEM、商标使用许可以及分装等形式的生产方式日益丰富。特别是OEM（OriginalEquipmentManufacturer）,即品牌所有者不直接加工产品，通过合同订购的形式委托他人制造并直接加贴自己品牌商标的“贴牌”生产方式，已经远远突破了传统意义上对生产的理解和生产者的认定。在本案中，第三种意见之所以以“销售不符合保障人体健康和人身、安全的国家标准、行业标准的产品”对织业公司的违法行为认定为销售行为而不是生产行为，原因之一就在于对该公司委托乙印染厂漂染这一属于本身生产环节的外包行为进行了机械的理解。同时，也提醒执法界的同仁们应进行相应的理论研究和法律规范完善。

   综上，本案中第二种意见较为稳妥。但是按照直接调整相应事项的法律规范优于非直接调整相应事项的法律规范的适用原则，对织业公司的违法行为认定及量罚时，在适用《产品质量法》条款的同时，宜加上《絮用纤维制品质量监督管理办法》的对应条款。

    （作者单位：河北省质量技术监督局审查事务中心）

    《中国质量技术监督》2012年10月刊