一起擅自委托生产食品相关产品案的启示

    ■文/蔡建宁  何文泉

    【案 情】

    2012年3月29日，C市质监局执法人员依法对A塑料有限公司进行监督检查，现场查获规格型号为2.5L的食用油塑料瓶44820只，规格型号为5L的食用油塑料瓶17820只,规格型号为500ml的壹科饮料塑料瓶16.84万只。该公司现场无法提供食品相关产品的生产许可证等有效材料，涉嫌未经许可从事食品相关产品生产经营活动。执法人员当场对以上产品予以就地查封，并对产品进行监督抽检。

   C市质监局执法人员对A塑料有限公司委托人XXX进行调查。XXX提供了一份2月16日D省质监局受理的B工贸有限公司办理生产许可证的申请受理决定书，并称以上产品是2012年3月1日A塑料有限公司委托B工贸有限公司生产，产品合格证上标有A塑料有限公司厂名，但产品使用说明书上标注厂名为B工贸有限公司生产，并标注试制品。5月4日，C市质监局就地查封的物品经检验合格，根据相关规定，5月7日对该批物品进行解封。

   5日25日，C市质监局执法人员到A塑料有限公司和B工贸有限公司进行调查核实，A塑料有限公司和B工贸有限公司为同一个法定代表人，注册地点和办公地点都相同，B工贸有限公司内建有两个车间（注塑车间、吹瓶车间）。经调查，A塑料有限公司无法提供委托B工贸有限公司生产的备案手续，行政相对人对其未经备案擅自委托生产食品相关产品的违法事实没有异议，违法生产涉案货值总金额为16.7806万元。

   另经查实，B工贸有限公司在许可证受理阶段受A塑料有限公司委托生产了上述产品。该公司在受理期间生产产品未做到批批检验合格，同时已将型号为2.5L的食用油塑料瓶售出5000只。行政相对人对未经备案擅自被委托生产食品相关产品，以及未经批批检验擅自销售试制品的违法事实没有异议。

   据此事实，C市质监局分别认定A塑料有限公司未经备案擅自委托生产食品相关产品，违反了《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十五条规定，依据《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第一百一十七条规定给予行政处罚；B工贸有限公司未经备案擅自被委托生产食品相关产品、未经批批检验擅自销售试制品案，违反了《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十五条和第一百零三条规定，依据《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第一百一十七条和第一百一十一条规定给予行政处罚。

    【争 议】

    1．关于对上述案件行政相对人的处罚是分开还是合并？

    观点一：因这两家公司的法人代表是同一个人，这两个案件可合为一个案件进行处罚。

   观点二：虽然这两家公司的法人代表是同一个人，但是在法律地位上仍然代表两家公司。依据相关法律规定，应处罚法人组织，即使这是同一个法人代表注册的两家公司，也要分开进行处罚。

    经讨论，C市质监局采纳了第二种观点。

    2．食品相关产品为什么不适用《食品安全法》？

   经讨论，因为《食品安全法》总则中只提到要对食品相关产品进行安全监管，但《食品安全法》法则中并未对违反食品相关产品规定作出相应的具体明确法律责任。同时，食品相关产品又是纳入工业产品生产许可证取证范畴之列，A塑料有限公司委托B工贸有限公司生产食品相关产品。根据《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十五条，从事委托加工实行生产许可证制度管理的产品的委托企业和被委托企业，必须分别到所在地省级许可证办公室申请备案,没有备案的按《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第一百一十七条处罚。

    3．所涉及的物品是否要解封？

   经讨论，C市质监局执法人员于2012年4月16日已将物品送检，5月4日，本案承办人员收到法定的检验机构所出具的物品合格检验报告。根据《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第一百一十七条规定，委托企业未备案的，责令限期改正，并处3万元以下罚款，该法条对涉案物品如何处理没有说明，按法无明文规定不处理的原则，因此，C市质监局于2012年5月7日予以解封。

   4．物品（食用油塑料瓶及饮料塑料瓶）是A塑料有限公司委托B工贸有限公司生产，B工贸有限公司把物品（2.5L的饮料塑料瓶5000只）出厂销售，这样不符合常理？

   经过讨论，因两个企业的法人代表是同一个人，委托和被委托关系是一种表象，因此，委托方、被委托方哪方出厂销售产品，对于行政相对人来说都是一样的。

    【启 示】

   1．本案的违法事实成立的关键在于委托和被委托双方是否要备案。通过深入调查，根据《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十五条，从事委托加工实行生产许可证制度管理产品的委托企业和被委托企业，必须分别到所在地省级许可证办公室申请备案。因此，通过证据的锁定，使该案认定的事实清楚，证据确凿，定性准确。

   2．严格履行法律程序。案件来源是日常监督检查，按照法律查处的程序，有立案审批表、现场检查笔录、物品查封决定书、调查笔录等法律文书。这些法律文书都是严格按照法律规定的程序进行运作的，有行政相对人签字并制作送达回证。其通过规范的法律文书，将行政主体行政行为的过程和依据形成书面材料，防止行政主体恣意行使行政权力，也为复议机关或法院对行政行为的合法性审查提供事实依据和证据材料。

   3．把说理式执法贯穿案件整个过程。全程说理执法是质监部门在行政执法过程中，依据掌握涉嫌违法行为的现状和事实，以民主、平等的方式，充分运用思想工作的方法和技巧，对当事人和相关人员讲清法理、事理、情理，增强法制意识，提高办案质量，以理服人，案结事了，定纷止争的一种新的阳光办案模式。因此，质监部门应从实际出发，落实科学发展观，推行“全程说理”的执法模式，改善区域经济发展环境，引导和推动地区经济增长。

    【评 述】

   本案是食品相关产品的案件。食品安全是政府关心、社会关注、百姓关切的问题。质监部门作为食品生产安全领域的主要执法监管部门，必须时刻把百姓食品消费安全放在首位，按照法律法规和食品安全整治行动的有关要求，严厉打击食品安全违法行为。百姓日常对食品的关注度比较高，相对食品相关产品来说，还比较陌生。因此，质监部门不仅仅要查处与人民息息相关的食品案件，而且也要加大对食品包装等相关产品的监管和查处力度，确实保护消费者的合法权益和人民的身心健康。

    （作者单位：福建省莆田市质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2012年9月刊