加强行政许可审查员管理的思考

    ■文/翟 江  李 瑛

   现场审查是整个质监行政许可工作链条中最本质的核心环节，审查员的选择和使用对审查工作的作用不言而喻。因此，审查员管理是行政许可审查工作的重要保障（本文中的审查员包括质监行政许可评审员、审核员等不同称谓）。

   长期以来，审查员的专业能力不足、审查员的选择和使用范围较局限、审查员的行为规范缺失等问题长期困扰着审查员管理以及质监行政许可审查工作，甚至影响到整个质监行政许可的社会形象和声誉。

    审查员的专业能力

   审查员的专业能力主要来源于以下三个方面：专业学历、专业工作经历、以及持续的专业能力发展培训和相关技术交流研讨。

   审查员的选择和培养首先应严格把好专业学历和专业工作经历的入门关，否则，后续环节很难弥补其专业学历和专业工作经历的先天不足，而且还会给后续工作带来很多不必要的麻烦。例如，统计数据表明，2010年河北省工业产品生产许可证审查员共有780余名，期满换证时具有实地审查经历的审查员仅占20%左右。生米已成熟饭，临近换证时，会出现托关系、想办法“凑”审查经历的情况，既给审查工作带来不必要的麻烦，还影响到现场审查的工作质量。

   长期以来，造成审查员专业能力不足的主要原因是“近亲繁殖”，即审查员的选择范围主要依赖于质监“系统内”，基本屏蔽了系统外的人选。原来系统内还有一些老一辈的审查员，有着扎实的专业学历科班出身、有较为丰富的企业专业工作经历、以及时代给他们留下的认真负责、勤奋好学的工作作风功底，能够保证其应有的专业能力。随着老一辈审查员的自然退役，新一代审查员的综合专业能力明显不足，究其原因，一是专业学历功底不扎实、良莠不齐；二是缺少真正在企业一线的专业工作经历，多数是毕业后就分配到系统内工作，对产品检验、质量管理工作比较熟悉，对生产工艺、技术和设备的了解和把握只能说是一知半解，不够充分、深入；三是缺乏系统、规范的相关专业能力发展培训和技术交流。

   针对以上原因造成的审查员专业能力不足，可以从审查员的选择使用环节采取以下有的放矢的措施保证审查员的专业审查能力：一是审查员的选择范围不局限于系统内，而要从社会范围广泛选择、择优录用，这是从根本上解决问题的关键，否则很难避免巧妇难为无米之炊。具体做法：可以向相关科研机构、大专院校、行业学会、协会、以及本行业的大中型企业征集人选，由所在单位推荐，由审查机构通过材料初审、专业面试后，择优录用参加审查员培训考试，获取审查员资质后，由审查员所在单位、审查员本人、审查机构三方共同签订劳动合同，进入审查员数据库。二是通过实际审查过程的实战历练、大浪淘沙。三是通过不断的审查员年度专业发展培训和专业技术交流、研讨，实时、有效地保持、提高审查员的专业审查能力。

   从制度层面进一步保证审查员专业审查能力的建议：一是对审查员的考试、注册再进一步深入细化，可以借鉴特种设备和认证认可审核员管理的成功经验模式和方法，例如审查员的考试和注册，按类别可分为通用审查员考试、注册，某某专业审查员考试、注册，审查组长考试、注册；按注册级别，可分为实习审查员、审查员、高级审查员。二是对审查员的使用管理，应该建立审查员数据库，使用时从人员数据库中按一定的规则随机抽取，或先以轮流排队方式保证机会均等、再辅以必要时的特殊局部调整，类似于产品抽样规则中的一般质量水平抽样方案、以及加严或放松抽样方案。三是对审查员施行分类管理、优胜劣汰制度，例如：将审查员分为A、B、C三类，A类优先选用，审查次数多，为审查的主要力量；B类为一般选用，保持应有的正常审查次数，为A类审查员的储备力量，择优晋升为A类审查员；C类为限制淘汰类，慎重使用，属自然淘汰群体，主要用于处理良性运行机制建立之前的历史遗留问题，进入良性运行机制后，C类人员应该很少，因为入口关把好了，新进入人员基本都应首先纳入B类管理。

    专业审查员和审查组长的选择和使用

   进入良性运行机制后的“理想状态”，审查组的所有成员都应是专业审查员，审查组长最好应该是专业技术权威。这种理想状态当然是要建立在上述机制和平台基础之上。退一步讲，立足现实资源不足的实际情况，专业审查员和审查组长的选择和使用可以采取强强联合的组合方式，即审查组长由系统内在职、在编的管理、业务骨干担任，配以不局限于系统内的，来自于行业学会、协会、科研机构、大专院校、行业内大中型骨干企业的侧重于制造专业技术和工艺装备能力较强的专业审查员，应是比较现实的解决方案。

   现场审查施行派出机构授权下的审查组长负责制，审查组长的选择、培养和使用至关重要，所有审查机构对审查组长的选择、培养和使用向来都高度重视。审查组长的选择、培养和使用可以限制在系统内在职、在编的人员范围，以便于管理和追责。但专业审查员的选择和使用可以不仅局限于目前的基本都是从系统内选择的做法。审查组长的职责主要是组织、管理、协调审查组完成审查任务，并与受审查方和审查机构做好沟通、汇报，确保审查的有效性。专业审查员的职责主要侧重于从技术、工艺、设备、产品检验、产品实物质量、以及产业政策等专业方面把关。现场审查是审查组长负责制，一般情况下，审查组长的选择和使用把握好了，就不会出原则性问题。

    审查员的行为规范

   审查员的行为规范一直都有明确的规定要求，但“潜规则”似乎成了公开的秘密，对审查员的匿名投诉和举报虽然时有发生但又查无实证，一直是困扰着审查员管理的一个难题，也成为审查机构、行政监管部门和领导、乃至社会舆论关注的焦点之一。

   还是应该从制度层面和客观的运行控制层面系统地加以解决。制度层面，除了制定审查员的行为规范，以及上述的审查员的选择、使用管理机制之外，建立专职/职业化的审查员队伍应该是一个根本性的解决方案，这也是国内外认证认可行业审查员管理的成功经验和做法。即审查机构拥有自身的专职审查员，审查组长一般都由专职审查员担任，其本职工作就是进行现场审查，收入构成的主要部分是相对固定的岗位工资，加上审查费补贴或出差补助。客观坦诚地讲，如果没有“潜规则”的灰色收入的驱动，仅靠规定的审查费补贴或出差补助，由兼职审查员承担审查工作的主体实质上不现实，这也许是“潜规则”顽症屡禁不止的制度缺陷。另外，从运行控制层面除了不断加强警示教育之外，采取更为客观的管理方法和手段，例如：依托系统化、规范化、客观、可追溯的质量管理体系，以及以数据库为基础的即时、高效、公开透明的信息化平台，有助于上述问题的迎刃而解，山东省质量认证中心、广西质量技术审查评审认证与信息中心等兄弟单位已经通过多年的工作实践证明，是一个成功的途径和方法。

   总之，从制度和运行控制等不同层面，借鉴多种经验模式和成功做法，不断加强和改进质监行政许可审查员的管理至关重要。

    （作者单位：河北省质量技术监督局审查事务中心）

    《中国质量技术监督》2012年9月刊