《食品安全法》中有关没收工具、设备问题初探

    ■文/周 毅  黄思思

   《食品安全法》实施以来，各级监管部门对食品领域违法行为的查处力度不断加大，与早期的《食品卫生法》相比，《食品安全法》在法律责任中加入了没收“用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品”的条款（第八十四条至八十六条及《实施条例》第五十五条），更是对打击食品领域的违法行为起到了震慑作用。

   《食品安全法》附则中对用于食品生产经营的工具、设备的定义是：“在食品或者食品添加剂生产、流通、使用过程中直接接触食品或者食品添加剂的机械、管道、传送带、容器、用具、餐具等”，但是对于没收工具、设备的具体范围、方式未作明确规定。工具、设备不同于其他，属于固定资产，行政执法中牵扯到的工具、设备往往头绪繁杂，操作起来困难重重，争议颇多，由此在案件办理中也逐步形成了三种观点：

   第一种观点认为：对用于违法生产经营的工具、设备应全部没收。理由是对于《食品安全法》第八十四条至八十六条及《实施条例》第五十五条所处罚的情节都是比较严重的，包括未经许可从事食品生产经营活动、用非食品原料生产食品、生产经营危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品等等。目前，各级政府都把食品安全放到了一个新的高度，人民群众对食品安全的关注度也日益增强，在这样一个大环境下应对食品领域的有关违法行为采取严厉的惩戒措施，《食品安全法》中加入没收工具、设备的内容不仅是一种形式，更是为了从源头上斩断严重的违法行为。

   第二种观点认为：“没收用于违法生产经营的工具、设备”是可选项，不一定要施行，类似于《刑法》中“可以并处、单处罚金或者没收财产”。在行政处罚中处以罚款等方式同样能起到惩戒、教育的作用，而且相对于没收工具、设备，处罚款等方式操作起来更简便，当事人也易于接受，因此，这种观点也得到许多人的支持。

   第三种观点认为：应当没收与违法情节紧密相关的工具、设备。理由是企业生产不合格食品往往是由于某些相关设备引起的，这些设备与违法情节之间存在必然的“因果关系”。没收此类工具、设备，在起到惩戒作用的同时，可以促使当事人加强对问题环节的整改力度。

   笔者认为，根据全国人大常委会法制工作委员会编写的《中华人民共和国食品安全法释义》第八十四条：“没收违法所得、没收非法财物和罚款在学理上称作财产罚。所谓‘财产罚’是指使被处罚的当事人的财产权利和利益受到损害的行政处罚，主要是对当事人的财产权予以剥夺，并不影响违法者的人身自由和其进行其他活动的权利。财产罚主要适用于以下三种情况：（1）有经济收入的公民或有固定资产的法人或者组织所实施的违法行为；（2）在从事以营利为目的的经营活动中所实施的违法行为；（3）行为人实施违法行为所造成的危害后果，可以通过剥夺其财产予以补偿，对这种违法行为可适用财产罚。”《食品安全法》中对没收环节的用语为：“没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品”，并不含有“可处”、“可并处”的字眼，考虑到法律的严肃性，在行政执法中如满足财产罚的情形，除有特殊的情节，应严格执行。

   关于执行的范围及方式，由于食品领域违法案件的复杂性，不能一概而论。我们不妨先跳出此问题，探讨一下行政执法（行政处罚）的目的。行政执法是通过限制或制裁违法行为人的精神、人身自由和财产权益，达到惩罚、纠正违法行为，教育公民、法人和其他组织自觉守法的目的，起到维护公民、法人和其他组织合法权益，维护国家、社会利益，保障行政管理工作顺利有效的作用。具体到食品领域中，行政执法的目的基本可以分为两大类：一是遏制违法行为的继续，即“不让当事人继续从事食品生产”；二是通过处罚起到教育警示作用，即“促使当事人做得更好”。

   根据上述两类目的，我们回到法条中一一对照。《食品安全法》第八十四条、第八十五条中的“情节严重的，吊销许可证”和第八十六条中的“直至吊销许可证”均属比较严重的情形，执法目的是“不让当事人继续从事食品生产”，故相关的工具、设备应予以全部没收，但要注意必须为“在食品或者食品添加剂生产、流通、使用过程中直接接触食品或者食品添加剂的机械、管道、传送带、容器、用具、餐具等”，重点在“直接接触”上。

   对于其他违法行为需要没收工具、设备的，执法目的是“促使当事人做得更好”。笔者认为，应当遵循“损失最小化”原则，没收与违法情节相关的工具、设备，如果全部没收，反而不利于当事人迅速有效地对生产上的问题进行整改，当然同样必须满足“直接接触”的要求。如用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质应当没收添加相关原料、物质的工具、设备；生产经营致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品，应当没收添加相关有害物质或在工艺中去除有害物质的工具、设备……

   最后一种不予没收的情形，只能适用于相关的工具、设备已灭失，或者有充分证据表明违法行为与工具、设备无关，完全是由人为因素造成的情形。对于后者在操作中较难实现，必须慎用，如当事人称造成食品致病性微生物超标的原因是人员带入，则应对带入人员进行调查，对相关工具、设备进行技术鉴定，并对其他产品进行检验，判断是偶然现象还是批量现象。针对同一违法行为，是否没收工具、设备会对惩戒力度产生影响，如不没收，在其他处罚方式的裁量上应予以考虑。

   食品领域执法带有较高的专业性，在执行没收工具、设备的时候往往难以区分哪些该没收，哪些不该没收，此时应充分发挥食品安全“三位一体”的作用，由执法部门会同监管部门、技术部门予以现场甄别，甚至召开讨论会，并通报案审部门研究决定，确保没收工作准确、到位。

    （作者单位：江苏省无锡市锡山质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2012年7月刊