质监行政强制措施探讨

    ■文/涂小平

   行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。它是国家行政管理活动中不可或缺的行为，对于保障行政执法的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要的作用。结合《行政强制法》，本文对质监行政强制措施进行分析和探讨。

    主要类型

   对财产的行政强制措施，常用的查封和扣押即属于此种。如《产品质量法》中对存在严重质量问题的产品实施的查封、扣押；《工业产品生产许可证管理条例》中对无证产品实施的查封、扣押；《特种设备安全监察条例》中对有证据表明不符合安全技术规范要求或者有其它严重事故隐患的特种设备或者其主要部件，予以封存或扣押等。

    法律依据

   质监部门监管标准化、计量、质量、特种设备等工作，相应的法律法规规章较多。质监部门实施行政强制措施的法律依据主要有法律、行政法规、地方性法规。

    法律有：《产品质量法》、《食品安全法》、《安全生产法》。

   行政法规有：《特种设备安全监察条例》、《中华人民共和国计量法实施细则》、《中华人民共和国标准化法实施条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《乳品质量安全监督管理条例》、《工业产品生产许可证管理条例》、《棉花质量监督管理条例》。

    地方性法规有：如《四川省产品质量监督管理条例》、《四川省计量监督管理条例》等。

   值得注意的是，《行政强制法》颁布实施之后，根据《行政强制法》第十条第四款规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。对照此规定，国家质检总局个别部门规章设定的行政强制措施应依法认定为无效。如《有机产品认证管理办法》、《毛绒纤维质量监督管理办法》《麻类纤维质量监督管理办法》、《茧丝质量监督管理办法》等部门规章中设定的查封、扣押行政强制措施在以后的执法工作不得实施。

    现存问题

    （一）违反实体法律规定采取行政强制措施。

   1．将先行登记保存作为行政强制措施而广泛使用。首先，要明确的是先行登记保存并非行政强制措施，而是一种纯粹的证据保全手段。先行登记保存实施的先决条件是“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下”；针对的对象侧重点是证据，可以是违法产品的本身，也可以是与违法行为相关的物证、书证、生产经营的账册、合同等其他资料；其作用是证据保全，保证证据不灭失和以后不再难以取得。其次，《质量技术监督行政处罚程序规定》（总局137号令）第二十二条对先行登记保存的证据分为三种情况，做了明确规定：要么及时记录、拍照、复制、录像；要么采取查封、扣押、封存等行政强制措施；要么解除先行登记保存。同时，总局新版行政处罚文书将先行登记保存以通知书的形式单列出来，且未规定相对人对先行登记保存不服，提出复议、诉讼的救济权利，按照“凡有强制，必有救济”的原则，应当认定先行登记保存不是行政强制措施。

   2．对违法行为情节显著轻微或没有明显社会危害的，采取行政强制措施。如在产品质量监督执法中，对于存在一般标识问题的产品采取查封、扣押措施。

   3．采取行政强制措施缺乏法律依据。如在生产许可证执法中，对没有列入生产许可证管理目录内的无生产许可证产品，采取查封、扣押措施；在强制性认证执法中，对无3C认证标志的产品采取查封、扣押措施。

   4．采取强制措施的对象错误。如，在产品质量监督执法中，对当事人生产经营合同、发票、账簿采取查封或者扣押措施；特种设备安全监察执法中，对有证据表明不符合安全技术规范要求的或者有其他严重事故隐患的特种设备或者其主要部件以外的设备或部件采取查封或扣押措施。

    （二）违反法定程序采取行政强制措施。

   1．实施前未向行政机关负责人报告并经批准而擅自采取强制措施；2．没有通知行政相对人或见证人到场；3．没有当场说明采取强制措施的理由和法律依据及相对人依法享有的权利、救济途径或告知错误；4．采取强制措施的对象、规格、数量不清；5．没有使用固定格式的法律文书或者填写的法律文书不完整；6．没有明确采取强制措施的期限；7．采取强制措施超越规定的期限且未及时书面告知相对人，并说明理由。

    措施构想

   《行政强制法》颁布实施之后，明确了行政强制措施的种类和设定权限、实施程序，有力地保障了行政强制措施的统一性、有效性，有效地解决了质监行政强制措施设定权限不明、设置零乱、分散和随意的问题。为进一步促进质监部门依法行政，更好地保障相对人合法权益，应从以下方面进一步完善质监行政强制措施：

    （一）应当具体落实行政强制措施适用条件问题。

   《行政强制法》规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件对象和程序。法律已经作为规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。但从质监行政执法实践来看，问题主要在法定条件方面，即在什么条件下行政机关可以采取强制措施。按照《行政强制法》的规定，行政强制措施适用条件就是法律规定的条件。但在我国，大多数情况下，法律一般只做原则性规定。所谓法定条件，在法律上很少细化，总是或多或少留给执行机关一个不大不小的“口子”，由执行机关根据情况往里面“填充”。

   因此，《行政强制法》规定的看似严格的法定条件，事实上很有可能会变成行政机关的规定条件。为避免行政机关自己规定条件，自己负责执行这种情况的发生，建议立法机关尽快统一明确行政强制措施适用条件问题，便于执法人员掌握尺度。

    （二）增加即时行政强制措施的保障条款。

   为提高行政执法效率和效力，应当增加对即时行政强制措施的保障条款，针对行政相对人在现场执法检查时拒绝执行行政强制措施的情形规定相应的措施和罚则。可以考虑对拒绝执行行政强制措施者采取司法制裁措施。可由行政机关向法院起诉，法院运用简易行政诉讼程序确定相对人必须履行义务，如仍不履行，法院可采取司法拘留等强制措施，由法院强迫当事人履行。

    （三）增强采取强制措施后涉案财物处理问题的可操作性。

   《行政强制法》规定的查封、扣押财物处理方法有几个：一是没收处理；二是销毁处理；三是退还处理；四是拍卖变卖处理；五是移送处理。实践中出现的问题是：查封、扣押的财物，如果是委托第三人保管的，依照法律规定，保管费用由行政机关负担，被查封、扣押的物主不负担任何费用。但是，行政机关如果还没有结清与第三人之间的保管费用，第三人是不会放行被查封、扣押财物的。这样一来，当事人就很容易陷入第三人与行政机关之间的相互推诿。为此，笔者建议，本着循序渐进的原则，可先由国家质检总局出台相应的指导意见，待条件成熟后再由立法机关统一解决。

   总之，行政强制措施与行政相对人密切相关，随着《行政强制法》的实行，随着国家尊重和保障人权的宪政及市场经济的不断发展，质量技术监督行政强制措施将进一步完善，质监部门将会更好地维护相对人的合法权益。

    （作者单位：四川省攀枝花市质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2012年7月刊