深入理解《行政强制法》对质监执法的启示

    ■文/赫成刚  王  鹏

   《行政强制法》通过近半年的实施，对当下的质监执法从执法实体到执法程序产生了哪些具体的约束、限制和保障，乃至从长远来讲，对质监执法从执法理念到执法体制产生哪些深远的影响，可谓仁者见仁、智者见智。下面将笔者的一些理解陈述如下，供同仁们斧正。

   首先，坚持应法无明文规定不强制原则。质监执法是行政处罚与行政强制的综合体。行政处罚是目的行为，行政强制是依附行为。这一原则包含以下几个方面：

   一是明确行政强制的法律渊源。这里的“法”不是指《行政强制法》，而是依照《行政强制法》的规定，符合行政强制设定和实施要求的其他法律、法规。当然，其他法律、法规对适用行政强制程序没有明确要求的，要依照《行政强制法》有关程序的规定。不能因为原先没有行政强制权限而通过《行政强制法》获得。

   二是明确设定行政强制措施的法律位阶。依照《行政处罚法》，可设立行政处罚的法律规范包括法律、法规和规章。而依照《行政强制法》的规定，只有法律和法规可以设定行政强制措施。因此，各地方规章和国家质检总局《技术监督行政案件办理程序的规定》等行政规章中原先设立的行政强制措施均归于无效。不能作为今后实施行政强制措施的依据，更不能体现在相应的执法文书中。

   三是明确质监行政强制措施的具体内涵。由于《行政强制法》表述行政强制的种类采用列举加兜底归纳式的，远没有各部门法律和法规规定的种类明确具体。就质监行政强制而言，从全国层面明确规定质监行政强制的有两种形式：一个是《产品质量法》、《食品安全法》、《棉花质量监督管理条例》、《工业产品生产许可证条例》、《特种设备安全监察条例》和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）等有限的几部法律、法规当中，以单独条款的形式规定在查处本法所有的违法行为时，质监部门可以适用的行政强制措施。对于确实不符合法定要求的产品、违法使用的原辅材料以及工具和设备，上述法律、法规都授权质监部门可以查封扣押。对违法从事产品生产经营活动的场所，只有《食品安全法》和《特别规定》明确可以查封。对于“查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料”虽然上述法律、法规都有规定，但本意上只是对质检部门执法取证权限的重申，不属于行政强制的范畴。仅仅是《特别规定》赋予了质监部门在查处食品违法案件时才有权对“有关合同、票据、账簿以及其他有关资料”进行查封、扣押的行政强制权限。另一个是《计量法实施细则》只对未经许可制造（修理）计量器具、制造（销售）未经型式批准或样机试验合格的计量器具、销售未经检定合格进口计量器具等少数违法行为，设定了封存强制措施。但不论何种设定形式，值得注意的是，质监行政强制措施的种类和适用范围必须与查处案件的性质一一对应。

   四是对其他质监违法案件的行政强制补救。由于计量和标准化等法律、法规很少或者根本没有行政强制的规定，在查处单纯的计量（除上列明示的除外）特别是标准化违法案件时，根据《行政强制法》，质监部门不再拥有行政强制权限。而绝大多数质监行政执法须臾离不开查封、扣押等行政强制。因此，呼吁尽快在《计量法》、《标准化法》修改过程中添加行政强制措施的内容。

   五是自我约束的必须执行。虽然行政强制必须由法律、法规予以规定，但是，关于行政强制的程序各行政部门以规章及其他规范性文件作出进一步限缩的，应当执行。最为突出的是当行政部门已明示对行政强制时限比《行政强制法》短暂的，应当严格践行本部门对社会承诺的时限。例如，《关于实施<特种设备安全监察条例>若干问题的意见》将查封、扣押的期限规定为15天，质监部门在对违法从事特种设备违法产品实施封存、扣押时，原则上不超过15天而不是30天。

   其次，厘定授权执法和委托执法的理念。如前所述，行政处罚和行政强制是质监执法的两个方面。在质监系统，授权执法与委托执法的理念之争，产生于《行政处罚法》颁行之际。行政处罚权是一种公权力，因此不管是行政机关还是具有公共事务管理职能的组织依照法律、法规取得的行政处罚权都是授权执法。委托执法简单来讲就是行政机关将自己的行政处罚权有条件地交由其他本无行政处罚权的组织代为实施的过程。而《质量技术监督行政处罚委托实施办法》，将委托执法界定为技术监督行政部门“可以根据需要，将其法定职权范围内的部分权限委托专职执法机构以及符合条件的其他事业组织行使”。上述表述有两方面不妥：

   第一，专职执法机构是代表质监部门行使授权执法的具体表现形式之一，不能视为委托执法。以河北省质量技术监督局稽查局为例，其三定方案可以简单概括为组织开展产品质量安全整治，依法查处质量技术监督违法行为，按分工打击假冒伪劣违法活动等。因此，专职执法机构不管是正式批准还是内设的，编制是事业类还是行政类，因为与该部门存在直接隶属关系且享有专职执法职能，都应为授权执法。当然，依法享有以设立部门的名义行使强制措施的权力。

   第二，根据《行政处罚法》，被委托执法方“组织”的表述，不仅指事业单位可能还包括其他行政机关。而《行政强制法》行政强制不得委托的规定，依照国家质检总局的规定，必然延伸出专职执法机构委托执法情形下不能享有行政强制的权限的尴尬局面。同时，对于行政强制这一具有依附性的行政行为都不得委托其他组织实施的情形，对于行政处罚这一主行为的委托实施，从目前来看国家也在采取审慎态度。同时，在多年的质监行政执法当中真正意义上的委托执法也不多见。因此，建议国家质检总局尽快修改或者废止《技术监督行政处罚委托实施办法》。

   再次，不得“在夜间或者法定节假日实施行政强制执行的”启示。《行政强制法》出于以人为本的执法理念，原则上将“在夜间或者法定节假日实施行政强制执行的”作为追究行政机关责任的情形之一纳入立法的视野。目的在于体现人性化执法、构建社会主义的和谐社会。虽然这只是针对行政强制执行设立的禁止性条款，在质监行政执法特别是实施物品扣押时，尽管扣押物品是一种强制措施而非强制执行，但对于法律常识欠缺的相对人来讲，对物品的占有权的剥夺不管是临时的还是永久的，至少从表面上是一样的。因此，“5┼2”、“白加黑”的执法方式和平时疏于执法一旦出现重大事件就搞“运动战”的执法模式，在提倡人性执法、文明执法和加大行风评议力度的今天，是否该抛弃了，值得同仁们深思。

    （作者单位：河北省质量技术监督局审查事务中心）

    《中国质量技术监督》2012年6月刊