案件定性是法律适用的关键

    ■文/侯荣贵

   在《中国质量技术监督》2012年第3期刊登的《腐乳大肠菌群超标案如何处罚》一案中，针对相对人李某如何处罚，A市质监局执法人员进行了讨论，提出四点处理意见。笔者认为，对本案进行处理，不外要厘清两个问题：一是对小作坊监管的职权问题；二是法律适用问题。但总括起来，还是案件定性问题，正确定性是处理本案的关键。

   《中华人民共和国食品安全法》第四条第三款：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”；《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》相关规定：“……质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节卫生监管职责划归质检部门”。以上均对食品监管作出分段管理的规定。依规定，质监部门对食品生产领域实施监管，是不可推卸的职责。毫无疑问，按照要求，做好食品生产加工小作坊监管工作也是质监部门的重要职责。食品生产加工小作坊是指固定从业人员较少，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工活动（不含现做现卖）的没有取得食品生产许可证的食品生产单位或个人。食品生产加工小作坊在方便当地群众购买食品、生产地方风味及传统食品、以满足不同消费群体方面发挥了积极作用，其在一定期限内仍将存在。国家对食品生产经营实行许可制度，由于小作坊生产条件所限，食品生产加工小作坊无法申请食品生产许可证，但是这并不意味着对小作坊放任自流。《食品安全法》第二十九条第三款：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定”。食品生产加工小作坊勿需取得生产许可，具体的管理办法由法律授权于省级人大常委会制定。故对小作坊的管理依据，唯其所在地省级以上权力机关可制定，其他任何部门制定相关的规定均属不合法行为。至于小作坊前店后厂的经营模式，笔者认为仍可将其作为一个整体看待，法源是《食品安全法》，即“取得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品，不需要取得食品流通的许可的规定”。虽然从严格意义上说，前店这种情况属于销售，是食品经营行为，但其又有自己的特点，生产厂固定，销售条件完善，厂店一体或间距可控等。可视为小作坊的生产者在其生产场所销售其产品。

   《食品安全法》规定，食品安全国家标准应当对食品相关产品中可能危害人体致病性微生物、污染物质以及其他危害人体健康的物质进行限量规定，以确保从人们食用后不产生任何健康危害。标准可分为基础标准、产品标准、方法标准等，食品中真菌毒素限量标准、食品中污染物限量标准以及其他危害人体健康物质限量标准都属于基础标准，基础标准是强制性标准。而根据不同食品的特定成份含量而制定的标准为产品质量标准。产品质量标准中涉及基础标准的，应当与其相一致。如现行有效的GB2712-2003《发酵性豆制品卫生标准》是基础标准，SB/T10170-2007《腐乳》便是产品质量标准，《腐乳》标准中致病菌及大肠菌群限量值应与基础标准《发酵性豆制品卫生标准》的规定相一致。《食品安全法》第二十二条：“国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。本法规定的食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品”。目前，国务院卫生行政部门已经整合了诸多食品安全国家标准，但《发酵性豆制品卫生标准》、《腐乳》尚未整合，其不是《食品安全法》意义的“食品安全国家标准”。

   《食品安全法》第二十八条：“禁止生产经营下列食品：（二）致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品”。致病性微生物是指能使人致病的微生物，消费者食用后可引起食源性疾病。自然界中微生物多数是对人类有益的，可使人致病的微生物是其中的极少数。与食品有关的致病性微生物，包括可引起肠道传染病的病源菌、食物中毒细菌、霉菌等。大肠菌群不在致病菌范畴内，但众所周知，大肠菌群是有害物质。其超出限量值会对人体构成一定的危害。大肠菌群是评价食品卫生质量的重要指标之一。

   《腐乳大肠菌群超标案如何处罚》案中，“大肠菌群”严重超标，系不符合产品质量标准，为不合格品。但其不符合的不是“食品安全国家标准”，根据法无明文规定不施的法律适用原则，不能适用《食品安全法》，可用《产品质量法》相关条款定性施罚。但随着食品国家安全标准整合的动作不断加大，范围的不断拓宽。逐渐会做到全覆盖。不合格食品的法律追究将适用于《食品安全法》。

    （作者单位：黑龙江省肇庆市质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2012年5月刊