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■文/王福德 于金华
抓好食品产业质量安全，确保社会经济健康稳定发展是质监部门的重要职责，其中如何杜绝无证食品窝点生产，彻底消除食品质量安全隐患是近年工作研讨的重要课题。山东省沂水县质监局党组通过对大量案例的分析调研，一致认为目前质监部门的食品安全监管工作，虽然在基础、措施和效果上可圈可点，但并不能从根本上堵住无证食品生产的源头。无证食品生产窝点的存在，不但给食品产业健康发展造成了制约，在一定程度上也给社会和谐安定带来了不良影响。对此，该局党组经过综合考量，反复论证，提出了“提前介入，联防监管，消除隐患，共建和谐”的工作思路，现就该思路作简要介绍，希望能对食品产业质量安全监管起到积极作用。
无证食品生产的现状及危害
1．无证食品生产问题呈多发态势，给食品质量安全监管工作带来巨大的压力，在很多食品产业相对发达的地区，监管人员数量不足，食品企业数量众多，监管力量难以适应实际工作要求是一个突出问题。特别是在基层局，以十多个人的监管力量应对数百家食品企业的局面非常普遍，企业巡查、计划抽检、专项治理、打假治劣以及一些应急性任务等，常使基层局疲于应对。在这种情况下，只要稍有疏忽，无证生产现象就会蔓延滋生。
据某地质监部门数据统计，2011年出动执法人员5600余人次，检查各类食品生产企业、作坊和加工点670余个。其中查处无证食品生产企业和窝点50余个，正式立案30余起，这些涉案企业和窝点所产食品均是当地的主导食品系列，具有较高的产业危害性。
2．无证食品生产行为的存在对食品产业健康发展产生了巨大危害。
一是分流了大量劳动力，使正规骨干食品生产企业的用工资源高度紧张，很多有实力的食品生产企业为此不得不放缓发展步伐，一些有市场拓展力的项目也不能及时开工生产，从而制约了企业升级发展的进度。
二是对工业扶持信贷资金和宝贵的土地资源形成了分流，难以集中资金、土地进行大的项目建设和技术改造，而企业缺乏流动资金和建设用地的另一个后果就是不能进行有效生产运转，从而引发了更多的问题。
三是过多食品企业的共同存在，形成了无序竞争的格局，打价格战争夺市场，为在价格竞争中占据优势不择手段降低成本，这些现象给食品质量安全埋下了隐患，也对食品产业良性发展循环造成了较大破坏。
3．严格规范的监管处罚给和谐社会建设带来一定隐患。按照《中华人民共和国食品安全法》的规定，对于无证生产食品的企业和窝点，必须要实现有效制止和处罚，比如没收原材物料、扣押成品，没收生产设备，予以关停取缔等。这些措施的出发点是合理的，但是落实到实际工作中，却有一些值得思考的问题。以当前很多无证食品生产案件来说，一般的投资额度在20万元～50万元左右，这些业主往往是举多年积蓄之力，试图通过食品生产改变生活面貌。但由于缺乏对食品生产管理政策的系统了解，或者是因为资金受限，不能达到规范生产的最低限度，所以造成了无证生产的事实。一旦案发，所有投资付诸东流，有些甚至因此陷入绝境。给社会和谐稳定造成了潜在的隐患。假如不依法按规办事，职能部门和具体工作人员又面临渎职风险，因此产生了一定矛盾。
问题屡禁不绝的原因
无证食品生产危害不浅，政府监管打击工作一直没有放松，那么为什么总是屡禁不绝呢？笔者认为原因有三：
一是有些业主法律意识淡薄，对食品产业管理政策缺乏足够的了解，直至造成违法事实后甚至还不清楚自己错在何处，这是一个信息掌握不对等的结果所致；这并不是说政府关于食品生产管理政策的宣传力度不够，其实这些年政府也好，职能部门也好，在食品安全生产方面所做的宣传是铺天盖地的，但并不能保证所有的群众都能具备相应的信息掌握量。
二是无证食品生产投入小利润大，具有较大的诱惑力。无证食品生产往往逃避了一些费用的收取，加上偷工减料的成本控制，产品利润空间比正规食品企业具有绝对优势，贴牌冒牌生产在短时间内就可以让从业者获取可观收益，在利润的吸引下，铤而走险者时有出现。三是政府查处打击工作的局限性，让一些不法业主尝到了“甜头”，投机心理膨胀，在一定条件和环境下，还产生了示范效应，这就为无证食品生产提供了动因。
破解对策及建议
就本质而言，目前我们针对无证食品生产行为采取的是一种事后监管的工作模式，也就是说在违法事实产生以后才进行查处纠正的工作方法。这种办法是一种亡羊补牢的办法，那么能不能跳出这个思维，变事后监管为事前监管，防患于未然呢？假如实现了这个目的，才是真正的源头控制，也才能有效地杜绝食品无证生产问题。但从质监部门目前的工作职能和监管力量来看，显然是无法独立完成这个设想的，必须充分发挥各方力量，筑起联防联控的体系，才能实现提前介入，事先设防的目的。根据这个思维，我们认为，除质监、工商等职能部门要充分发挥职责作用，抓好常规监管外，还必须采取以下辅助措施：
一是实行辖区行政负责制，对新上食品生产企业或者作坊进行资质提示。特别是村镇、街区的法人要承担起这个责任，对于准备新上的食品生产加工点要做好资质引导，提醒业主办理规范手续后开展生产加工。食品生产者应该携带村、街法人签署的介绍信至质监、工商等职能部门办理生产经营手续，这样就可以从最初的源头建立起行政监管防线。
二是建立电力供应审查制度，对不能提供完备手续的企业实施电力管控，从根本上解除无证食品窝点的生产能力。动力电是食品加工生产最重要的基础条件，所以抓好动力电管控这一环节，就等于从根本上卡住了无证食品生产的脖颈。因此，各辖区电工应承担起食品生产加工企业和作坊的资质把关责任，对不能提供合法手续的食品加工用电需求禁止提供用电服务。另外，对于检查中发现存在问题需要整改的食品生产企业，也应该予以停止供应动力电的配套措施，直至企业整改完毕，符合食品生产要求时恢复供电。对擅自违规食品生产加工点提供动力电接入、供应的电力工作人员要予以相应处罚。
三是实行食品生产房屋业主保证制度，堵住租房流动生产劣质食品的漏洞。当前很多无证食品生产窝点采取的多是租房经营的办法，因此，实施房东连带责任管理是一项非常有效的管理办法，所有食品生产企业和作坊的生产用房的业主需要对食品生产者的行为提供责任担保，对食品生产者的合法手续予以把关确任，对不履行把关责任，擅自允许不法食品生产者利用其房屋从事违规生产的房屋业主，要予以严厉处罚，借此消除借房违规生产的漏洞。
以上监管方案，做到了提前介入，不但可以有效杜绝监管失控的问题，也能避免群众因为不了解食品生产管理规定造成重大经济损失，有利于和谐社会建设。但由于此监管方案涉及多个行政级别和职能部门，需要政府发挥领导主体作用，进行统一协调部署，促使这一预防管控模式落实到实际工作中去。
（作者单位:山东省沂水县质量技术监督局）
《中国质量技术监督》2012年5月刊
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