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政府质检部门不仅应当注重对企业的产品进行质量监督检查，还应当注重对企业是否建立健全相关生产和质量管理制度进行监督检查。过程决定结果，企业产品质量管理的源头在于制度建设和流程再造，它是企业质量管理的基础工程，所谓“制度进步一小步，管理进步一大步”。企业生产和产品管理制度建设的合法合规和完善高效，不仅保证了生产安全和产品质量，而且有利于质检相关法的有效实施，有利于质检部门依法行政，从源头疏导可能出现的症结和问题，从而得以大幅度降低产品质量的事故发生频率，提高监管效率，做到过程和结果并重、标本兼具的监管效果。
近年来，产品质量被认为不仅是企业的战略问题，直接决定企业的生存和发展，同样也是国家的战略问题，是国家综合实力的表现。它关系到国家经济发展和社会稳定，关系到公众权益的保障和生态环境的保护，甚至综合反映一国的科学技术水平、企业经营管理水平、市场环境、法律环境、国家整体经济状况等多项指标。尤其是在21世纪，质量对全社会和全球经济的影响力更日益突显，人们不仅把质量看成是国际市场竞争的主要手段，而且看成是对威胁人类安全和生存环境的防御力量。因此，各国都致力于寻求如何以最佳方式发挥政府在产品质量监管中的作用。
毫无疑问，市场机制和法治模式是最有效的途径。运用市场机制就是遵循规律性的因素，通过市场竞争来促进企业提高质量和质量管理水平。但是市场也会失灵。发达国家的成功经验是对市场进行监管，建立监管制度，完善法律环境，加强法的实施，通过法治的杠杆来调节市场机制。特别是20世纪后半叶以来，各国对企业生产和产品质量的立法规制蔚为风气，多数国家制定了全面的法制体系和标准来规范企业的生产，国际行业组织制定的ISO系列质量认证体系也获得了多国法律认可。国家通过引导和监督企业建立健全生产管理制度和流程，从源头上确保产品符合基本质量要求。
从政府角度而言，质检部门不仅应当注重对企业生产和产品质量进行监督检查，还应当注重对企业是否建立健全相关管理制度进行监督检查。企业生产和产品质量管理的源头在于制度建设和流程再造，它是企业质量管理的一项基础性工作，所谓“制度进步一小步，管理进步一大步”。过程决定结果。生产安全与否，产品质量合格与否，是企业经营管理的结果；而相关管理制度建设则体现了企业抓牢安全生产和控制品质管理的方法和过程。更为重要的是，相关法律、法规和规章也对企业生产安全和产品质量管理制度提出了法定要求。企业生产和产品管理制度建设的合法合规和完善高效，不仅保证了生产安全和产品质量，而且还有利于质检相关法的有效实施，有利于质检部门依法行政，并从根本上提高政府监管效率。质检部门将监管范围从生产和产品本身延展至企业相关制度的建设和实施，不仅具有法的依据，弘扬依法行政的精神，而且也意味着政府从源头疏导可能出现的症结和问题，从而得以大幅度降低产品质量的事故发生频率，提高监管效率，做到过程和结果并重、标本兼具的监管效果。
我国法制对企业建立健全产品质量管理制度的监管，主要采用两种方式：一是，为企业制度化管理提出法定要求和指引。不过法律的规定仍然是原则化的，在国家法的框架之中应当填充什么样的具体制度，由企业根据自己生产和产品的特点，以及企业所追求的长远发展目标，予以具体设计和执行。二是，从给企业设定法律责任的角度提高企业违法成本，督促企业运用包括制度化管理的手段来保障产品质量，履行社会责任。
对于企业而言，由于生产和产品质量管理在企业中是一个复杂的涉及到多方面问题的职能模块，因此制定这部分的规章制度也需要细分为几个方面，这样才有利于形成健全、完善的生产和产品制度体系。
企业安全生产管理制度
安全生产关乎生命、财产和公共安全，其影响不仅仅限于企业，也波及社会公众，是国家法律重点规制的对象，重大安全生产事故甚至构成刑事犯罪。我国在企业安全生产领域形成了以法律、法规和规章为体系的制度框架，对企业应当建立和如何建立管理制度作出了明确规定。
法律《安全生产法》就企业安全生产管理制度建设提出了整体性要求，并分别对企业安全生产管理制度的制定、宣传和实施做出了具体规定：１．第4条是关于建立健全安全生产责任制度的总体性规定，表明建立健全安全生产责任制度是生产经营单位的法定职责，同时也为政府相关部门对企业是否制定安全生产责任制度实施监督检查提供了法律依据。２．第17条是关于落实安全制度建设责任人的规定，包含了三层法律要求：一是解决企业安生生产问题的首要任务是搞好制度建设，只有具备完善的规章制度，才能使企业的安全生产有章可循，才能对生产事故防患于未然，一旦发生事故，才能有事故应对的常态机制；二是确认了企业主要负责人是制定安全生产责任制度的责任主体，这就为安全生产管理制度缺失时对谁问责提供了法律依据；三是完整的安全生产责任制度应当是一个制度体系建设，而并非一个制度文本就可以解决得了的，通常应包括安全生产的综合性规则、单一事项规则和更为具体的细则和操作规程等。３．第21条是关于员工对安全规章的知悉和遵守义务的规定。４．第32条第二款是关于危险品生产经营企业安全管理制度的特别规定。根据该条款，监管部门可以就生产经营单位是否对危险物品建立专门安全管理制度，以及这些制度是否在实际操作过程中予以严格实施加以监督检查。５．第56条是关于对企业安全管理制度的监督检查的规定。这意味着法律明确提出了相关监管部门应当履行对企业安全生产制度进行监督检查的职责。
此外，《职业病防治法》第19条规定了企业应当建立健全职业卫生管理制度和操作规程，建立健全工作场所职业病危害因素监测及评价制度等。
行政法规一是《特种设备安全监察条例》。该法在第一章“总则”第5条第一款中综合性地规定了企业应当建立健全特种设备安全、节能管理制度和岗位安全、节能责任制度。该法在分则中从四个方面按不同情形更为具体地规定了企业相关制度建设的要求：１．第二章“特种设备的生产”第11、14和22条以明示的方式规定，相关单位设计、制造、安装、改造特定的特种设备所应当具备的条件之一，是具有与该特种设备适应的健全的管理制度和责任制度。２．第三章“特种设备的使用”第39条第二款以默示的形式规定了特种设备的使用应当依循相关的安全规章制度。３．第五章“监督检查”规定了监督管理部门有权查阅、复制企业安全规章制度；对于违反该条例规定和安全技术规范要求的行为，应当以书面形式发出特种设备安全监察指令，责令有关单位及时采取措施，予以改正或者消除事故隐患。４．第七章“法律责任”第90条赋予特种设备使用单位对违反特种设备操作规程和有关安全规章制度进行操作的特种设备作业人员以批评教育或者处分、情节严重的，撤销特种设备作业人员资格的权利。
二是《生产安全事故报告和调查处理条例》，对发生安全事故后的报告、调查、处理和法律责任作出规定，其中就事故发生单位如何进行事故报告、事故调查和事故处理提出了明确要求。企业在制定自身的生产安全事故处理规章制度时，应当注意同该法规的有关内容相衔接。
行政规章相关综合性部门规章主要是《特种设备质量监督与安全监察规定》。该规章第6、7、15和16条，分别对制造和使用特种设备的企业进行相关制度建设的必要性和制度建设的内容提出了更为细化的要求，为监管部门对企业相关制度建设实施有效监管提供了直接依据。
相关单项部门规章主要是《特种设备作业人员监督管理办法》。其第20和21条规定了对作业人员监督管理的重要环节之一，是应当有章可循，建立相关的管理制度，同时这些管理制度又可以作为考核和奖惩作业人员的制度依据。
此外，国家质检总局等有关部门还针对不同的特种设备，诸如压力管道、热水锅锅炉、起重机械等，制定了单项的安全监察行政规章，对相关单位的制度建设提出更有针对性的具体要求，相关单位在制定特定的特种设备管理制度时应当注意遵守这些规章的规定。
企业产品质量管理制度
法律《产品质量法》对企业产品质量管理制度建设提出了总体性要求和具体指导。首先，总则第3条以明示的方式规定了企业负有建立健全包括质量管理、质量责任、质量监督和质量考核四个要素在内的基本质量管理制度的法定义务。第6条以默示方式规定了鼓励企业进行高质量的质量管理制度建设。其次，分则从三个层面对企业的质量管理制度建设提出了具体指导性意见：１．第14条规定了国家推行企业质量体系认证制度。质量管理规章制度是认证机构进行认证审查，以确认是否符合相应标准的要素之一，这表明企业建立完善科学的质量管理制度是国家鼓励和推行的高水平质量管理的内容之一。２．第27条规定了生产者的产品质量责任，企业在制定标准程序或者作业指导书等文件时应加注意。３．第33条规定了销售者负有建立并执行进货检查验收制度在内的产品质量责任。
法规和规章在行政法规层面，主要有《工业产品质量责任条例》和《产品质量监督试行办法》等。此外，质监主管部门还发布了大量部门规章，针对具体产品或者质量监督的具体环节做出规定。
企业标准化管理制度
核心法律是《标准化法》，配套的规范性法文件主要有行政法规《标准化法实施条例》，部门规章《企业标准化管理办法》和《标准化法条文解释》，特别是《企业标准化管理办法》，对企业如何进行标准化管理做出了非常详尽的指引，是企业制定标准和标准化管理制度必须仔细研读的规范性文件。这些企业标准化相关法主要解决以下问题：
１．制定标准的对象范围。《标准化法》第2条明确了哪些技术要求应当制定标准。２．国家积极推行国际标准的政策。根据《标准化法》第4条，企业可以结合国际标准，如ISO9000族国际标准，制定适用于本企业的质量控制选择和使用标准规范。３．企业标准的制定要求和建议。体现于《标准化法》第6条、《标准化法实施条例》第17和19条中。《企业标准化管理办法》更以专章的形式规定了企业标准的制定，它们是企业制定标准化管理制度的直接国家法依据。４．企业产品标准的备案。５．企业标准的实施。６．企业的标准化管理。前述三个事项都由《企业标准化管理办法》以第三章、第四章和第五章的专章形式作出规定。７．企业未按要求制定标准的法律责任，即相关主管部门可以在职权范围内责令企业限期改进，并可通报批评或给予责任者行政处分。
企业计量管理制度
核心法律是《计量法》，配套的规范性法文件主要有行政法规《计量法实施细则》和《强制检定的工作计量器具检定管理办法》，部门规章《计量标准考核办法》、《计量法条文解释》和有关部委就特殊行业企事业单位计量管理工作发布的规章。这些计量相关法中规定的企业制定计量管理制度必须注意的法律问题主要有：
１．《计量法实施细则》第4和7条规定，完善的管理制度是企业使用计量基准器具、计量标准器的必备条件。２．该法第12条规定企业有建立计量检定管理制度的责任。３．《强制检定的工作计量器具检定管理办法》第13条规定企业有强化强制检定的工作计量器具的使用并制定相应的规章制度的责任。４．《计量标准考核办法》第6条规定了计量管理制度是国家行政主管部门对企业计量标准考核的重要内容之一。５．《计量法》第12条、《计量法实施细则》第17条规定了对于制造和修理计量器具的特殊企业，完善的计量规章制度是通过认证考核的重要内容之一。６．《轻工业计量工作管理办法》第四章“企业事业单位计量工作”专门就轻工业企业计量管理制度的有关内容作了规定，内容涉及企业计量职能机构的设置和职责、计量人员的配备和待遇、计量工作在企业管理经营中的地位等，这些是相关企业制定计量管理制度时应当遵循的内容。７．《中小企业计量检测保证规则》中的4.1.3“管理制度”，就中小企业建立计量管理制度的必备内容作了详尽的指引，是中小企业建立计量管理制度框架的直接参考。８．其他部委对特殊行业企业计量管理工作的专门规定。这些规章绝大多数都是集中于20世纪八九十年代发布的，它们是特定行业企业制定计量管理制度的直接依据，对于特定行业企业而言具有直接指导意义。
（作者单位：北京工商大学法学院）《中国质量技术监督》
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