浅谈对多种违法行为的合并处罚

   在质监行政执法中，经常会遇到在一个案子中行政相对人存在多种违法行为的情况。多种违法行为的社会危害性相对较大，若是简单的择一重罚，而不合并处罚，可能会出现对违法行为漏罚的情形，则会放纵当事人的违法行为，有违《行政处罚法》中的“过罚相当”原则。正确运用合并处罚，对行政执法工作有重要意义。

    概 念

   合并处罚的概念来源于刑事法典理论的“数罪并罚”。在行政执法过程中，经常会出现类似于刑法中“数罪并罚”的情形。《行政处罚法》并无相应的合并处罚的具体规定，但是合并处罚的概念在一些具体的行政法律、法规及相关规定中都有所涉及，例如：

   《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十二条规定：生产经营单位及其有关人员触犯不同的法律规定，有两个以上应当给予行政处罚的安全生产违法行为的，安全监管监察部门应当适用不同的法律规定，分别裁量，合并处罚。

   《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十八条规定：一人有两种以上违法行为的，分别决定，合并执行，可以制作一份决定书，分别写明对每种违法行为的处理内容和合并执行的内容。

   《食品卫生行政处罚办法》第五条规定：在同一违反《食品卫生法》的案件中，有两种以上应当给予行政处罚的违法行为时，卫生行政部门应当分别裁量，合并处罚。

   通过对以上相关条款内容的理解，我们可以将行政处罚中的合并处罚定义为：一个行政相对人（组织或个人）在一定的行政法律关系中，存在两种以上应当受到行政处罚的违法行为，有管辖权的行政机关对其违法行为分别裁量后，按照法定的原则，决定应给予何种行政处罚的适用制度。

    适用条件

   1．必须是同一个行政相对人，合并处罚必须是针对同一个行政相对人,若不是同一个行政相对人，就不存在着合并处罚的问题。

   2．必须存在两种以上（两种）违法行为。存在两种以上违法行为,这是合并处罚的前提条件，若不存在两种以上违法行为，则谈不上合并处罚。

   3．必须在一定的行政法律关系中，比如行政相对人既有违反《食品安全法》、《产品质量法》的行为，又有违反《刑法》的行为，那么，质监部门不能对违反行政相对人《刑法》的行为合并处罚。

   4．必须由有管辖权的行政机关实施，比如A企业同时存在无证生产、假冒厂名以及无营业执照的违法行为，那么质监部门只能仅对无证生产和假冒厂名合并处罚，而不能对无照经营行为也合并处罚，应交由工商部门处理。

    正确运用

   对多个违法行为如何正确地运用合并处罚，根据法学原理及相关实践，我们认为应把握好以下四个原则：

   1．吸收原则。指将两种以上应当处罚的违法行为分别定性裁量，然后选择相同罚种中最重的罚项执行处罚，其余较轻的罚项被吸收而不予执行。在具体执法实践中，适用吸收原则的情况主要为行为罚。行为罚的主要表现形式既有最重的吊销许可证，也有其次的责令停产停业。在同时存在上述两种处罚的违法行为时，只需执行吊销许可证的行政处罚，责令停产停业的罚项被吸收不需执行，因为吊销许可证的处罚已表示其必须停产停业，所以再执行责令停产停业已无实际意义。另外，没收违法所得等处罚也应按吸收原则处罚。

   2．限制加重并罚。这是在执行财产罚中的罚款时所采用的最多的一种并罚方法。依照“限制加重原则”，在对数种违法行为分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内确定。应注意的是，在适用限制加重并罚时，必须做到“分别裁量，合并处罚”，即对违法行为人的数种违法行为分别量罚，然后按照限制加重的原则在分别量罚后的各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下确定具体的罚款额。如：A企业生产致病性微生物超过食品安全标准限量的食品，其货值金额不足1万元，该行为应处2000元以上5万元以下罚款。另外，A企业还存在生产经营无标签的预包装食品的行为，同时也应处2000元以上5万元以下罚款。假如经分别裁量给予A企业第一种行为处以两万元的罚款，给予第二种行为处以1万元的罚款，最后决定应在最高单项罚款额两万元以上，两项之和三万元以下确定罚款数额。

   3．并科处罚。并科处罚在行政执法实践中也比较常见，即在数种违法行为需给予不同罚种的行政处罚时，如既有责令停止违法行为，又有罚款及没收违法所得，这些罚种中行为罚和财产罚并有，罚种间既不能吸收，又不能限制加重，应分别裁量后，并列给予行政处罚。

   4．混合原则，即存在数种违法行为，分别裁量后，需执行上述两种以上（含两种）合并处罚的情况。

    应用举例

    案例： A公司生产、销售未经强制性认证产品案。

   某县质监局对A公司进行检查，并进一步调查发现A公司擅自出厂、销售未经强制性认证的GGD型交流低压配电柜的事实。现场A公司成品仓库有2台该型号的产品，并且该产品贴有3C标志，其售价为5000元/台。另外，A公司已出厂销售2台同样贴有3C标志的该产品。

   此案中，A公司主要存在两种违法行为：一是列入目录的产品未经认证，擅自进行出厂、销售，违反《强制性产品认证管理规定》第十条第一款规定。二是冒用3C认证标志，违反《强制性产品认证管理规定》第三十三条规定。

    对以上两种违法行为分别裁量：

   第一种违法行为，应按《认证认可条例》第六十七条：“列入目录的产品未经认证，擅自出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得”给予处罚。

   第二种违法行为，应按《产品质量法》第五十三条：“伪造产品产地的，伪造或者冒用他人厂名、厂址的，伪造或者冒用认证标志等质量标志的，责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照”给予处罚。

   那么，本案合并处罚应遵循以下原则：第一种违法行为处罚无“没收违法生产、销售的产品”的处罚，应并科处罚；两种处罚中，罚款应按照限制加重原则执行；没收违法所得应按吸收原则执行。

   通过以上案例，我们可以看到合并处罚相对于简单的择一重罚来说，量罚更为准确、适当，可以防止择一处罚可能对某些违法行为漏罚的情况，从而更加体现行政处罚之“过罚相当”原则。总之，合并处罚既是法学理论问题，也是执法实践问题。执法理论来源于执法实践，又指导、服务于执法实践。目前，在质监部门相关规章制度还没有对合并处罚作出具体规定的情况下，更需要广大同仁进行具体的实践和深入的探讨。

    （作者单位：山东省桓台县质量技术监督局）《中国质量技术监督》