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把握管辖权和违法事实要件是关键

2011-12-18 11:03:27 中国质量新闻网

   《销售列入淘汰目录的产品是否可以直接处罚》一文列举了四种不同意见。笔者认为,解决上述问题的关键在于必须准确把握行政处罚管辖权和违法事实构成要件这二者的内涵。

    行政处罚管辖权问题

   《行政处罚法》第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”。据此,行政处罚管辖权主要包括职能管辖、地域管辖和级别管辖这三个方面。

   笔者在这里重点介绍职能管辖问题。所谓职能管辖,简单讲就是某一行政机关对哪些事项具有处罚职能,这是确定级别管辖和地域管辖的前提。根据“法无授权不可为”这一现代政府法治的基本原则,确定政府机关职能管辖的依据主要是现行法律法规和三定方案的规定。具体到质监和工商两部门的质量监管职能分工问题,根据2001年国务院办公厅关于国家质检总局和国家工商总局职能调整规定,国家质检总局负责生产领域的产品质量监督管理,国家工商总局负责流通领域的商品质量监督管理。其后,各省、自治区、直辖市先后对所属的质监和工商两个部门的职能进行了相应调整。如山东省人民政府办公厅规定,山东省质监局不再负责流通领域的商品质量监管职能,但仍有权对流通领域中发生的计量、标准等行为实施监督管理。本案中的某质监局是否有权对流通领域的商品质量实施监管,关键还要依据其所在省对质监和工商两部门职能分工的有关规定。如果该省政府规定质监部门有权对流通领域的商品质量实施监管,某质监局就有权对流通领域中发生的销售国家明令淘汰的产品进行调查;但如果该省质监部门不再承担流通领域商品质量监管职能,那么依据《质量技术监督行政处罚程序规定》第十一条:“质量技术监督部门发现办理的案件属于其他行政管理部门管辖的,应当依法移送其他有关部门”之规定,某质监局应当将本案依法向工商部门进行移送。

    违法事实构成要件问题

   《行政处罚法》第四条第二款规定:“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。由此可见,行政处罚最核心的内容是对当事人行政违法行为的认定。只有在正确认定违法事实的基础上,才能正确依据相关法律规范,并遵循法定程序,对当事人实施处罚。而违法事实认定清楚的关键在于必须掌握应受行政处罚行为的构成要件。应受行政处罚行为构成要件的首要条件就是其必须是违反行政法律法规的行为。

   通过对本案所介绍案情的分析,在事实认定方面存在的关键点就是当事人销售《产业结构调整指导目录(2011年本)》所规定的淘汰产品的行为是否属于违法行为。《产品质量法》第三十五条规定:“销售者不得销售国家明令淘汰并停止销售的产品”。据此,构成该条所规定的违法行为必须同时具备两个要件,一是国家明令淘汰;二是停止销售。由于国家发改委发布实施的《产业结构调整指导目录(2011年本)》中已明确将HRB335牌号的热轧钢筋规定为淘汰产品,因此,本案当事人销售上述产品的行为符合“国家明令淘汰”这一要件应无异议。对于第二个要件即“停止销售”问题,笔者认为,构成该要件必须以国务院或相关部委发布的文件中明确规定停止销售为依据。如国家工信部于2011年发布的《关于淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录的公告》第二条:“对本目录所列的落后生产工艺装备和产品,按规定期限淘汰,一律不得转移、生产、销售、使用和采用”就属于国家明确规定停止销售的情形。而《产业结构调整指导目录(2011年本)》中虽规定了淘汰产品的范围,但并没有停止销售的规定。笔者认为,自该目录实施之日起,生产者不得再生产列入目录的淘汰产品(目录中规定了淘汰期限的除外),但对于生产者在6月1日之前已经生产的列入淘汰目录的产品,由于该目录未有停止销售的规定,因此,销售者可以继续销售。

   综上,如果依据《产业结构调整指导目录(2011年本)》,可以得出以下结论,即2011年4月30日生产的HRB335牌号的热轧钢筋不属于淘汰产品,当事人可以继续销售。8月20日生产的50吨HRB335牌号的热轧钢筋属于淘汰产品,该批产品的生产和销售均属于违法行为。对于销售该批50吨产品的行为,某质监局应依据该省关于质监与工商质量监管职能分工的规定,进行移送管辖或者自行处罚。对于生产该批50吨产品的行为,某质监局应通报生产企业所在地的质监部门进行管辖。

   但是这里需要指出的是,国家发改委发布的《<产业结构调整指导目录(2011年本)>钢铁类条款解读》中规定,“《目录(2011年本)》将HRB335、HPB235热轧钢筋产品列为淘汰类。考虑到钢筋使用规范和相关国家标准正在修订完善之中,当前仍有大量《目录(2011年本)》发布之前的在建工程,为保证项目建设需要,经与有关部门协商,淘汰工作预留一年过渡期,至2012年底,全面淘汰HRB335、HPB235热轧钢筋”。根据“谁制定,谁解释”这一基本原则,笔者认为,在2012年底前,生产、销售和使用HRB335牌号热轧钢筋的行为均属于合法行为。即本案中当事人生产、销售HRB335牌号的热轧钢筋的行为不应受到行政处罚。

    (作者单位:山东省质量技术监督局 济南市质监局市中分局)《中国质量技术监督》

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