浅析共同质量违法行为的处罚

   “共同违法”作为一种违法表现形式常出现于行政法律关系之中。但就目前的行政法律现状来看，针对共同行政违法行为如何处理并未作出明确规定，存在一定的“法律真空”。而这一真空最终导致在行政执法实务中对共同违法行为的处罚方式不一而足。笔者试以几个案例，分析如何对共同质量违法行为进行处罚。

    概 念

   行政法中的“共同违法行为”是指两个以上的行为人共同故意实施的行政违法行为。必须具备以下几个要件：

   （一）主体要件。共同违法行为的主体必须为两个以上（包括两个），可以是：1．两个以上有行政责任能力的自然人共同违法；2．两个以上的法人或其他组织共同违法；3．有行政责任能力的自然人与法人或其他组织共同违法。

   （二）客观要件。共同违法行为的客观要件是指各违法主体必须具有共同的行政违法行为。所谓共同的行政违法行为是指各行为人相互联系、彼此配合，形成一个统一的违法活动整体，为追求同一违法结果，完成同一违法事实而实施的违法行为，这一违法行为与违法结果之间存在因果关系。从本质上看，共同违法行为属于实质意义上的“一事”或“一个行为”，而非“多事”或“多个行为”。例如，甲、乙二人合伙生产假冒知名品牌汽车配件。实质上，这种行为属于生产以假充真产品的一个违法行为。

   （三）主观要件。共同违法行为的主观要件是指违法主体必须具有共同的违法故意，即各共同违法行为人明知他们的共同违法行为会发生扰乱行政管理秩序、危害社会的结果，并且共同实施该违法行为希望这种结果发生的主观心理态度。主要包括三个方面的共同认识因素，一是认识到不是自己一个人单独实施，而是与他人相互配合，共同实施；二是同时认识到自己和他人的行为会引起同一结果；三是认识到各自行为之间的关联性及因果关系。

   需要特别指出的是以下两种情况均不能视同为共同违法行为：1．同时违法不是共同违法。所谓同时违法，是指没有出于共同的违法故意的行为，例如A公司和B公司同时生产了相同规格、未经认证而标注3C认证标志的汽车灯具。则A公司和B公司均构成《产品质量法》第三十一条规定的冒用认证标志等质量标志的违法行为，但A公司和B公司并不存在共同的意思联络，不能成立共同违法。2．同时实施违法而出于不同的故意，不构成共同违法。如《产品质量法》中规定的“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品”的行为，虽然生产者和销售者的行为之间也有一定联系，但因为生产者和销售者的行为分别出于不同的故意，也不能成为共同违法。

    处罚的主要方式

    目前在行政执法实践中，对共同行政违法行为采取的处罚方式主要有以下两种：

   （一）“一事共罚”。将多个违法行为人视为一个违法主体（即作为一个整体）给予定性并进行处罚，各个违法行为人之间承担连带责任，即可向其中任何一人执行该行政处罚，各个行为人内部自行协商分担责任的处罚方式。

   由于《行政处罚法》和《行政诉讼法》对“共同违法”如何处罚都没有明确规定。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定，“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”参照《民法通则》第一百三十条“二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任”的规定，对于一个案件中有多个违法行为人，就应当以一个处罚决定书，对所有违法行为人进行处罚，并注明他们互相之间承担连带责任。

   这种处罚方式的最大优点在于可操作性强，执法成本较低。如前文所述的甲、乙二人合伙生产假冒知名品牌汽车配件的违法行为，质监部门仅需以甲、乙二人视作一个整体的违法主体进行考虑，无需在两者行为之间的作用方面投入更多精力，这样能极大地提高行政执法效率。同时由于共同违法行为的本质属于“一行为”，故将该行为的多个主体作为“共同主体”作出一次评价，也符合法律的精神。

   然而这种处罚方式却忽略了一个十分重要的问题，即行政处罚的性质。与刑罚一样，行政处罚也是违法行为人对国家承担责任，同样具有惩罚性、制裁性，其目的是教育和警示作用。而且某些具有人身性、专属性的罚种，如拘留、警告、吊销许可证等处罚，不可能适用共同处罚。也正是在这方面，行政处罚、刑罚与民事责任性质有所不同。在民事责任的确定上，共同实施民事违法行为的人应当承担连带责任。民事法律之所以作如此规定，原因就是民事责任最主要的目的是为了赔偿或补偿，而非为了对违法主体进行惩罚。各个违法行为人之间互相承担连带责任的最终目的是为了最大限度地弥补受害者因被侵权所遭受的损失。相比之下，行政处罚和刑罚则并无此目的。

   （二）“一事各罚”。将多个违法行为人认作各自独立的违法主体，而分别给予行政处罚的处罚方式。

   根据有关规定，对共同违法行为是实施一事各罚的，即根据各个违法行为人情节的轻重，按照违法行为的性质，在法定的处罚方式和罚款幅度内，分别对各个行为人给予处罚。如《刑法》第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条对共同犯罪规定了按在共同犯罪中所起的作用分别处罚的规定；《治安管理处罚法》第十七条也规定：共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。即使是没有相关法律规定，也应当遵循一事各罚的原则，只有通过各罚，才能真正对违法行为人起到教育和警示作用。

   但这种处罚方式在执法实践中存在诸多难点。首先是操作上的困难。由于共同违法行为的本质上是“一行为”，共同违法行为人虽然在共同行为中所起的作用各不相同，但其行为是有内在联系的，在一个完整的违法事实中，这些行为都是必须环节。如何在相互关联且具有整体性的违法行为中截然分清责任并准确作出裁量就成为一个难题。例如甲、乙二人合伙生产假冒知名品牌汽车配件的违法行为中，共同行为如果是家庭（或家族）合伙、隐名合伙，或者是二人分别负责投资、经营、技术等不同方面或者各有侧重时，责任划分就成为一块十分难啃的“硬骨头”。按照什么标准来细分责任？是投资、经营、技术比例还是按照相关民事约定？假如分别处罚，则当事人是数人，那么对责任划分有争议如何处理？行政处罚下达后部分人有异议的情况下，复议、诉讼是对全部处罚决定还是仅对提出异议的人进行？复议期间、诉讼时效又如何确定？听证是按罚款总额确定还是按分别罚款额确定？这些都会成为阻碍案件办理的难题。

   基于以上的分析，可见上述的两种处罚方式均存在短板，如何能解决这些问题，在合法的前提下更有利于行政执法实务操作呢？依笔者浅见，可以对以上两种处罚方式的优点进行整合，从而形成“共罚分责”的处罚方式。

    值得尝试的处罚方式

   所谓“共罚分责”，就是原则上采用“一事共罚”的基本方法，将多个违法行为人视同一个违法主体，对该违法主体的违法行为进行整体定性并作出处罚决定，然后针对该处罚决定中的不同罚种承担有区分责任的处罚方式。根据《行政处罚法》第八条的规定，目前我国行政处罚包括警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、执照、行政拘留、法律、行政法规规定的其他行政处罚等7类，从行政法学理论上可以把以上7种形式分为人身罚（行政拘留、劳动教养、驱逐出境等）、行为罚（责令停产停业、吊销许可证或执照）、申诫罚（警告、通报批评等）及财产罚（罚款、没收违法所得和非法财物）四大类。使用“共罚分责”处罚方式时，对共同违法行为中各个行为人实施具有专属性的处罚，即实施人身罚、行为罚、申诫罚的时候，可以实行分别处罚；其他不需要对各个行为实施具有专属性的处罚，即实施财产罚时，可以将共同违法行为人作为共同的主体，共同处罚，即实质上要求多个行为人承担连带责任。

   （一）“共罚分责”的理论依据。行政违法行为人承担责任的方式是以民事主体为基础的，即包括经依法登记的商事主体，也包括现实存在的民事主体，如上文中提到的个人合伙。而根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”的规定，可以认为行政处罚中未有明文规定的可适当参照民法的基本原则。以此，按照民法连带责任原则对行政处罚中的财产罚采用连带责任符合行政法与民法基本原则互通的法理基础。

   （二）“共罚分责”的必要性。首先，共同违法行为的前提将多个违法行为人视为一个整体的违法当事人共同实施的违法行为，所以行政处罚决定应针对共同当事人作出。其次，就行政相对人而言，行政处罚是一种惩罚性的否定性评价，是“负面”和“不利”的。其目的在于对违法行为人的教育和警示，从而防止违法行为的再次发生。要实现这一目的就必须要使行政处罚执行到位。对人身罚、行为罚、申诫罚实行分开执行，而对财产罚要求承担连带责任这种区分担责的方式能最大程度地保证行政处罚的有效性。尤其是对于财产罚而言，一旦确立了违法行为人之间承担连带责任，则任何一个违法行为人将承受来自行政机关和其他违法行为人的双重压力，而且对于一些违法行为人中的顽固分子（例如违法行为人逃逸、隐匿财产等）而言，同案的其他违法行为人对其的了解更有助于处罚对其的执行，而这无疑大大提高了行政机关行政处罚的执行力。再次，连带责任是指各个责任基于同一发生原因而产生的具有同一给付内容的数个责任，各连带责任人不以自己的份额为限承担责任，而是对全部共同责任负责，并不因其中之一的责任人履行而使全体责任人的共同责任归于消失。在共同违法行为中，行为人尽管在共同违法行为中的作用、责任或有不同，但其目的是相同的，行为之间也存在着内在联系，甚至互为因果，存在着明显的利害关系。因此，基于共同目标、共同利益、共同利害关系的共同行为导致的责任理应是连带的。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条规定：行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人时，其中一部分利害关系人对具体行政行为不提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。这说明，在司法实践中实际承认了共同违法行为的存在，并认为共同违法行为人存在连带责任关系。

   （三）“共罚分责”的可行性。在行政执法实践中，对财产罚采用连带责任是否可行存在争议。由于财产罚不具有人身罚的专属性，笔者认为完全可以与民事责任相同的承担方式进行，而且现实中通过此种方式划分和分担责任也是可行的。我们还以甲、乙二人合伙生产假冒知名品牌汽车配件为例，可以对甲、乙二人按照整体进行定性作出责令停止生产假冒汽车配件、没收违法生产的假冒汽车配件、并处违法生产假冒汽车配件货值金额两倍的罚款6万元的共同处罚。这6万元的罚款可以是甲乙二人自行协商后将钱凑齐缴纳，也可以由二人中任何一人单独先行缴纳，至于之后二人之间如何承担连带责任可由二人自行解决。

   另外，对于在设定的罚种中，除财产罚外还设定有行为罚（责令停产停业、吊销许可证或执照）的违法行为，如需对共同违法行为中的每个行为人实施行为罚的，则分别处罚。如《产品质量法》第五十条规定的生产以假充真产品共同违法行为的处罚案件办理中，根据调查情况，如情节严重，需要对共同违法行为人的其中一人实施吊销营业执照处罚的，则应当对各个违法行为人分别处罚。

    应注意的问题

   （一）在一共同质量违法案件中所有违法行为人必须主体适格，否则不宜作为共同质量违法案件查处。比如某无证照自然人与另一有证照企业合伙无证生产铝合金建筑外窗案件。根据《工业产品生产许可证管理条例》第五条、第六十九条的规定，该条例不调整无证照自然人的无证生产行为，即无证照自然人主体不适格。因此，如果将该案作为共同质量违法案件查处，对不适格的主体作出行政处罚，势必会造成违反法律的规定，具体行政行为于法无据的情形。

   （二）不能对违法行为人各自立案、分别处理，应当合并立案、分别处理。因为共同违法行为本质上属于一个违法行为，对一个违法行为各自立案则会明显违反不得重复评价的法律精神。

   （三）在案件调查中，对需要实行分别处罚的，要对行为人在共同违法行为中所起的作用、具体的分工、参与的程度进行分别调查和认定，切忌仅对违法行为人中一人或几人进行调查后推论得出其他违法行为人违法事实情节的做法。

   （四）在裁量时应依据违法行为人在共同违法行为中的作用、情节、导致的后果作出综合分析，正确使用裁量权，根据具体情节予以处罚，以符合“过罚相当”的原则。不能简单地通过出资比例或者违法行为人之间的约定来判定行政责任大小。

    （作者单位：江苏省常州市质量技术监督局）