论政府质量监督的局限性和企业产品质量主体责任的构成

   质监部门履行的质量监督职责是依照法律法规规定对产品质量进行的监督,相对于企业自身的质量监督与控制，这是一种政府质量监督行为，也称为政府规制行为。以政府规制的能力和范围来讲都存在局限性，而企业的自律、自我监督才是最基础的质量控制行为。本文仅从政府质量监督和企业自律的特性分析两者的地位和作用，以期从一个角度阐述提高质量监督有效性和产品质量水平的途径。

    政府质量监督的局限性

    （一）政府质量监督的特性

   国家质检总局对产品质量的监督是作为“国务院产品质量监督部门主管产品质量监督工作”，地方各级质监部门也是作为“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作”（《产品质量法》第八条）。即质监部门对产品质量的监督是作为政府部门依照法律授予的职权对一定区域内的产品质量实行的监督，目的是“提高产品质量水平，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序”（《产品质量法》第一条）。其中保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序是出发点和落脚点，提高产品质量水平是监督的目标和效果体现。政府质量监督的法律定位和目的要求体现出监督的特点：一是依法监督，监督的内容、方式、范围、程序必须依法进行；二是一种宏观意义的监督，作为一级政府部门代表政府对质量的监督在总体规划和安排上应当是宏观意义上的监督，监督过程中会涉及部分企业个体，但监督的本质特征是宏观性的，有它的宏观目标和落脚点;三是这种监督从质量监督原始分类的“三方理论”来讲是第三方监督，而企业自身的监督属第一方监督。

    （二）产品质量监督的专业性决定政府质量监督的局限性

   随着市场经济的繁荣和发展，市场的产品种类繁多，生产资料品种多样，生活用品丰富多彩，极大地满足了社会生产和人们的物质生活需求。同时，随着大量先进科学技术用于工业生产，产品的功能日趋多样化、智能化、专业化。产品种类的繁多决定了产品质量监督方法的多样化，不同种类的产品需要不同的监督方法，大批量生产产品需要抽样式监督，大型成套设备需要每个环节的严格把关，而不同产品监督的技术手段和设备也各有不同。产品功能的多样化、智能化决定了每种产品功能的专业化，需要专业化的监督检测设备和专业化的监督人员。市场产品的多样化和产品品质的专业性也决定了作为国家质量监督部门监督能力的局限性：首先是监督设备能力的局限性。国家依法设立和授权的监督检验机构的检验设备和能力无论如何不可能包含所有的产品或者产品的所有质量性能，目前的监督检验能力只能涵盖重点产品或产品的重点（安全）性能；其次是监督人员能力的局限性。目前质量监督的管理人员和检验技术人员多是综合性的管理和检验类型，真正具体到某种特定产品，监督人员的专业知识和技术素质大部分没有企业的专职人员水平高，加之日常繁重的监督检验工作量，使他们没有时间也没有能力去深入学习和掌握某一种产品的专业知识，真正的专业知识需要在企业的生产实践中学习和积累，而这是监督检验人员无法得到的；再次是监督范围的局限性。因人力、物力等因素的影响，国家质量监督的范围是受限制的，目前的质量监督形式如监督抽查、生产许可、强制性产品认证等只能涵盖部分产品，对这部分产品的监督也只能是定期进行或者用市场准入等形式进行监管。这就决定了质量监督只能对部分产品进行不能涵盖全部产品；对部分产品的监督也只是部分环节不可能涵盖全过程。即使基层质监部门对企业实行的“区域监管”也受上面分析的能力和人员素质等因素的限制，不可能对所有企业的所有产品实行监督，对重点产品的监督也不可能做到全过程进行。

   综上，从质量监督的设备、人员能力和监督范围来看，政府对产品质量的监督均是受限制和有局限性的。另一方面，政府的质量监督有可能会使企业更倾向于一种消极的角色，即因担心质量监督查出问题而采取应付监督的态度：在抽查型监督中应付抽样人员的抽样，对检验结果施加影响；在许可型质量监督中应付性地取得相关资质，并对许可的中间环节施加影响，一旦取得某种资质后不能持续地保持资质审查时的状态；在基层的质量监督监管中，因监管机构和企业服务性协议的签订而使监督部门和企业成了“一家人”，使质量监督的有效性和威慑力大打折扣。这种消极倾向不仅影响监督的有效性和权威性，而且使部分企业不是从自身内部完善质量保证体系切实提高产品质量入手，而是为应付质监部门的监督而采取某些行为，最终结果不利于产品质量总体水平和企业质量管理水平的提高。

    企业自律机制的优越性

   企业内部的质量管理和控制机制即是企业对产品质量的自律机制。目前企业内部质量管理和控制已有完善的理论基础和实践经验。相对于外部质量监督从理论和实践上的不完善和消极影响，企业内部通过自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列机制对产品质量的控制，只要能够认真履职，就能发挥其主动性和同步性的优势，使稳定生产合格产品和不断提高产品质量成为可能。

    （一）企业内部质量控制的主观能动性

   企业的主观能动性是企业产品质量水平提高的主观内部因素。质量是生产出来的，不是监督出来的，企业有了主观能动性才能调动内在的机制力量，利用各种技术的、管理的、人力的资源和能力创造高质量的产品，并采取各种措施不断改进和提高产品质量水平。内部质量控制是内发性的，控制质量的愿望是从企业及其员工自身生发出来的，可以激发企业自身的进取精神，促使企业树立良好的质量管理意识和质量理念。内因是影响事物的决定性因素，外因通过内因而起作用，如果没有企业自身良好的质量理念和质量控制体系，任何外部监督都不会起到决定性和根本的作用。

    （二）企业内部质量控制的同步性和专业性

   企业内部的质量控制系统是企业管理系统的一部分。企业每天面对的是复杂的现实状况，各种状况随时出现，只有企业的内部机制才能应对各种各样的状况。质量管理和控制活动也不例外，有许多复杂的管理环节和关键点，每一个环节都可能出现超出常规的状况，只有内部的控制机制才能适时地介入相关环节，进行调节和监控，将超出常规的状况调回到正常的轨道，这就是企业内部质量控制的同步性，这种同步性是任何外部监督手段和方法做不到的。不同产品的生产企业因设备、工艺、执行标准等不同而有不同的质量控制方法和特点，这是企业内部质量控制的专业性；即使是相同产品的生产企业设备工艺大致相同，因其历史发展，人员组成、企业文化、管理习惯也会千差万别，在质量管理和控制的具体操作上往往也不尽相同。因此，不仅不同产品的生产企业，就是相同产品的生产企业在对待质量问题时也会采取不尽相同的方法和措施，这就是内部质量控制的特殊性。这种专业性和特殊性也是外部质量监督所无法企及的。

    （三）企业内部质量控制实现的可能性和必要性

   企业内部质量控制和监督是有可行性的。企业内部质量控制的主观能动性能够保证企业质量体系的内在活力和主动控制功能，而这种内发性在目前的环境下也使其存在成为可能：第一，市场竞争机制要求企业必须不断提高产品质量，才能在激烈的市场竞争中站住脚，有生存的希望；第二，不断强化的企业社会责任意识和压力，也使企业领导和员工的社会责任感和向善意识不断增强，促使企业遵守社会公德，不让危害公众安全健康的产品进入市场。第三，法律法规规定对企业形成的警戒线和政府的质量监督也迫使企业依法生产经营，不使违法产品走出厂门，即法律的严格规范和外部监督机制的约束促使企业必须完善内部控制，以使生产的产品是合法合格产品。另外，在现实环境下，市场竞争机制尚不完善，外部监督因各种原因相对薄弱，造成了企业的内部控制体系还不完善或者不能完全发挥作用，致使违法行为时有发生，问题产品不断出现，只有促使企业完善内部控制机制才能从根本上控制产品质量，保证生产合格产品。反之，如果企业内部控制机制本身都不能控制产品质量，任何的外部监督都是治标不治本的，不可能保证连续地生产合格产品。例如：一个出厂检测手段不完善的生产企业，连自己出厂的产品是否合格都无法验证，再严格的监督、严厉的制裁都不能保证该企业不再生产不合格产品。因此，企业内部质量控制和监督机制是重要的必不可少的控制和监督环节，是从根本上控制产品质量的治本措施。

    企业产品质量主体责任的构成与监督机制

   企业是市场主体，从完善市场经济秩序，鼓励市场竞争的角度，企业应当是产品质量的责任主体；另一方面《产品质量法》规定“生产者、销售者依照本法规定承担产品质量责任”（《产品质量法》第四条），因而，企业是产品质量责任主体，也是法律赋予的责任和义务，企业必须承担该项义务，履行产品质量责任主体的职责。

    （一）企业产品质量主体责任的表现内容

   《产品质量法》规定了企业产品质量责任的构成：一是对其生产的产品内在质量和产品的包装及标识负责（《产品质量法》第二十六、二十七、二十八条）；二是不得从事法律规定的禁止性行为，不得生产国家明令淘汰的产品，不得伪造产地，不得伪造或者冒用他人的厂名厂址，不得伪造或者冒用认证标志等质量标志，不得掺杂掺假、以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品（《产品质量法》第二十九、三十、三十一、三十二条）。一旦出现了违反法律规定的产品或者从事了禁止性行为，要承担相应的法律责任。对某些特定产品，法律法规还规定了特殊的企业产品质量责任，如：《食品安全法》规定了食品生产企业原料、添加剂、相关产品的进货查验责任，出厂检验记录责任和新食品原料申请责任等。

    （二）企业产品质量主体责任的内部保障

   为了保证生产企业质量责任的落实，《产品质量法》还规定了企业应当建立健全内部产品质量管理制度，严格实施岗位质量规范、质量责任以及相应的考核办法（《产品质量法》第三条）。建立企业内部质量管理制度和实施岗位质量规范作为落实质量责任的手段和措施，目前已有完善的管理理论和实践，例如：实施ISO9000系列标准、全面质量管理等。

   企业质量主体责任落实在制度层面即是建立并实施一系列质量管理制度和岗位质量规范，从管理体制上保证生产的产品符合要求。但在目前市场机制尚不完善、国民综合素质普遍有待提高的情况下，单靠企业的制度和国家的监督有时对产品质量问题，特别是质量安全问题是力不从心的，近几年重大质量安全问题也出现在了管理制度完善、质量管理方法先进的大企业。因此，还应当从企业乃至全社会质量文化建设入手，构筑企业质量社会责任、质量伦理责任体系，从企业内部建立承担社会责任的质量文化和理念，并让这种理念成为上至企业高管下至普通职工的共识，贯穿到内部的质量管理和控制体系中，形成为社会负责、为消费者负责的基本伦理道德观念，为杜绝不安全产品进入市场奠定思想文化基础。

    （三）对企业产品质量主体责任的监督机制

   市场经济中企业是经济人，追求经济效益最大化是企业的本能和最根本利益，因此对落实企业质量主体责任进行监督是必要的，《产品质量法》也规定了监督的手段和措施：如对企业产品质量进行监督抽查制度，企业对依法进行的产品质量监督检查不得拒绝；对可能危及人体健康安全产品的许可制度、产品和质量体系认证制度、对违法产品查处制度等。对特定产品还有质量风险检测与评估，从业人员健康管理、缺陷产品召回、安全事故预警处置等监督制度。这些监督制度与措施是从外部对企业内部责任机制的监督，监督对象是企业的质量保证机制，通过对具体不合法行为的监督查处，检查企业内部责任机制存在的问题。监督的目的是督促企业落实自身的管理制度，完善自身的责任机制，而非越俎代庖地替企业做自己应当做的工作。例如：监督抽查制度，通过抽查发现企业的不合格产品，通过对企业生产不合格产品违法行为的监督和查处，责令企业找出不合格产品造成的制度、意识等方面的原因，督促企业提高认识、完善制度，而非简单地再抽样复查产品合格即完事大吉。即通过抽查产品质量发现企业违法行为的外部表现，通过对外部表现的处理，促使企业发现内部保证机制存在的问题，进而整改完善内部责任机制。监督的对象是企业的内部保证机制，而非表面上的不合格产品。再如：生产许可制度也应当是设置准入门槛，促使企业建立完善的质量保证体系，并通过年审、日常监督等形式发现企业内部质量保证机制存在的问题，并督促其及时完善，如有确实达不到准入时质量保证机制要求的，采取措施取消企业的生产资格。

   综上分析，作为第三方监督的政府质量监督从其能力和范围来讲是有局限性的，而企业内部的质量控制与监督有其主观能动性、专业性和同步性优势。要从根本上控制产品质量、提高质量水平，必须发挥企业内部质量控制的主动性和专业性优势。形成从制度和质量文化层面完善的企业内部质量控制机制，切实落实企业产品质量主体责任，是从根本上解决产品质量问题、提高产品质量水平的方法，是治本之举。外部的监督起督察促进作用，监督的对象是企业内部的质量责任机制，而非就产品质量监督产品质量。

    （作者单位：山东省淄博市质量技术监督局）