程序瑕疵不足以导致行政处罚无效

    本刊2009年第6期刊登了《一人参加听证会程序是否合法》的案例。该案中两种不同的意见都从一个方面表述了对听证程序的理解，具有一定的道理。但是简单地作肯定或否定的判断，都不能完整地说明程序瑕疵对行政处罚效力的影响。笔者结合行政程序的基本原则、行政执法和司法审查的有关要求对此加以分析，认为此案中听证程序存在瑕疵，有可能影响行政处罚效力，但不足以导致行政处罚无效的后果。

    我们有必要先弄清听证程序的作用。听证是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序。它体现了公开原则、参与原则等行政程序的基本原则。听证程序的核心是质辩。质辩是在听证主持人的主持下，由行政机关的调查人员与当事人就行政案件的事实和法律问题展开质证和辩论的过程。从功能上讲，质辩是案件调查的一种延续，是对调查的事实和法律适用问题交给当事人质疑，从而提高行政机关认定案件事实真实性和适用法律准确性的程度。当事人在质疑中有权陈述对自己有利的事实，并提交相关的证据，发表自己对法律适用问题的看法，对行政机关提出的不利指控进行抗辩。

    我国法律对听证权是给予充分保障的。根据《行政处罚法》第三十一条、三十二条、四十一条、四十二条的相关规定，行政机关在行政程序中以剥夺相对人依法享有的陈述、申辩或者听证权利的方式采用的证据，属于违法行为，采取这种方式采用的证据，不应作为认定具体行政行为合法的根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（二）项中明确规定：“被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据”，不得作为认定具体行政行为合法的根据。因此，一般情况下，除行政机关采取即时性行政行为外，对作出决定后，有可能给行政相对人带来不利后果的行政案件，作为定案的证据都应在行政程序中经行政相对人质证，不经质证实际上剥夺了行政相对人在行政程序中享有的正当权利，不利于正确认定证据。这一要求在我国第一部行政程序规章《湖南省行政程序规定》已有具体规定：当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。

    那么，现行的法律法规对调查人数和听证程序又有什么样的规定呢？《行政处罚法》第三十七条规定：行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人。同时对听证程序作出了相应规定，其中第四十二条第（六）项规定：举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证。《技术监督行政案件听证工作规则》对听证程序也作出具体规定，但对参加听证会的调查人员人数未作明确规定。从理论上讲，参与调查取证的执法人员都应该参加听证会，这样才能保障当事人更充分地、完整地行使质证、申辩的权利。那么在缺少调查人员的情况下，对听证会产生什么样的实质性影响呢？行政机关在行政处罚中不遵守告知程序、表明身份程序和听证程序等主要程序，则对相对人合法权益产生实质影响，这些主要程序的欠缺属于程序违法，将直接影响行政处罚的合法性。只有一名调查人员参加听证，一般而言不会影响当事人行使陈述权、申辩权及提交有关证据，而可能受影响的是质证环节。这种情形一般属于程序不完备，或者存在瑕疵，与违反法定程序有着较大区别。在姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》这一教材用书中，对具体行政行为的违法（瑕疵）进行了详细阐述，将具体行政行为中应参与程序的当事人未参与的情形列为明显轻微的违法（瑕疵）。

    我们聚焦到听证的核心问题质证环节上，调查人员与当事人要围绕证据的合法性、真实性和关联性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小进行质疑、说明和辩驳。如果参加听证的调查人员在接受当事人的质询时，不能就据以认定案件事实的主要证据的“三性”及证明力作出清楚而有说服力的答复，只能说明定案证据还不够确实、充分，意味着该行政处罚缺乏相应的事实基础。如果当事人质证的内容是未参加听证的调查人员亲历亲为的事项，该调查人员的缺席将会致使质证过程不充分、不完整。这种情况下，可以认定人员缺席对听证程序会产生实质性的不利后果。对具体情形如何界定，我们可以参考《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于执法人员作为证人出庭作证的几种情形，包括：1．当事人对现场笔录的合法性或者真实性有异议；2．对扣押财产的品种或者数量有异议；3．对检验的物品取样或者保管有异议；4．对行政执法人员的身份的合法性有异议；5．需要出庭作证的其他情形。如果该缺席人员是上述情形的直接经办人（如笔录制作人员、扣押实施人员、抽样或保管人员），那么，其到场接受询问和质疑是必需的。否则，上述问题不能得到有效质证，直接影响了听证功能的实现，应认定听证程序无效。

    综上所述，不能简单地以听证参加人数来评判听证程序的效力，而应当看听证会的步骤是否正常进行，当事人的陈述、申辩权利是否行使，证据的对质辨认过程是否完成。一人参加听证会但未对当事人权利产生实质上的不利影响，只能说程序有瑕疵、不完备，不能认定为违反法定程序，因此也不能导出行政处罚无效的结论。

    （作者单位：湖北省宜昌市质量技术监督局）