行政处罚告知要点及其注意事项

    告知的由来及适用形式 

    告知程序在《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条和第四十二条都作出明确的规定。按照法律规定，行政机关作出行政处罚决定，必须先履行法定告知义务。告知程序的设定目的是处罚公开和保护当事人的合法权益，使当事人充分行使陈述权和申辩权，体现行政处罚公平公正。怎样告知？如何才是履行告知义务？认真研究《行政处罚法》，我们就会发现该法对告知的要求仅作原则性规定，对告知的详细程序及形式等事项并没有作出明确规定，这给告知工作带来一些困惑，有时甚至造成工作的盲动。 

    依据《技术监督行政案件办理程序的规定》第二十四条第二款和《技术监督行政案件审理工作规则》第十条的规定，行政处罚案件处理意见应当告知当事人，但是对告知的形式和履行告知的方式等方面也没有作明确而具体的规定，对履行告知义务的要求也比较具有原则性。 

    告知必须采取某种形式或应当禁止某种形式，法律法规没有明文规定。为了便于告知义务的操作，长期以来质检系统内部行政执法规范文书中有“行政处罚告知书”文本，江苏省质监系统要求统一使用的执法文书中也有“行政处罚告知书”范本。在实际执法工作中，我们通常采取这种范本告知书形式进行违法案件行政处罚决定前的告知工作。 

    当然这种文书形式并不是千篇一律均要适用的。除适用简易程序当场作出行政处罚的，履行告知无须制作告知书。一般而言，我们应按要求执行，制作行政处罚告知书履行告知义务。应当注意，无论采取何种形式履行告知的法定程序，都必须通过某种载体予以记录，并在案卷中有所反映。 

    告知书的基本要求及不足 

    执法告知文书有其特有固定的结构，文书主要由文头、主体和文尾三部分组成。目前行政处罚告知文书普遍是采用填写预定格式表达，有固定的格式、样式；制作告知书时只需在预留空白处按要求根据案件需要填写文字。文书填写一般要做到语言规范、依据正确、条理清晰、内容全面、表述无误、页面整洁等，这些都是基本要求。 

    按目前的告知书样式，告知书主体部分需要填写的可以再细分为四个小部分。第一部分为“经我局调查审理，你（单位）”，以下为空格，作为填写部分，要求填写违法事实，此项填写时要注意不能含糊填写。第二部分为违反的法律法规，要求填写具体法律规章及其条款项，此项填写时要注意不能引用法律规章不明确、不具体。第三部分为处罚的核心项，要求填写处罚所依据的法律规章及条款项和处罚的具体内容，此项填写时要注意不能条款项不清楚或处罚种类和幅度不具体。第四部分为告知当事人享有的权利，要求填写当事人陈述申辩的内容。 

    告知书主体部分载明作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，符合了《行政处罚法》有关告知的规定要求，这样格式的告知书能满足行政执法的基本需求。但是，这种格式化告知书由于预留空间的限制，尤其是在当今行政执法的新形势新要求下，执法中的一些方面如事情的发生经过、违反质量的细节、情节、后果以及法律的具体要求等内容，使得在告知书中多有省略，或内容交代不清，使得这种格式的告知书美中不足。 

    告知书制作的细化解析 

    在告知的实际操作中，我们深感到往往需要填写的内容远远大于预留的空格，常常会出现目前的格式、样式不能满足一些案件告知的合理需要。加之，几年来我们推行全程说理式执法，加强了告知文书的说理成分，更感到这一部分很多工作待补充，对原告知书格式也适当进行了优化调整。我们这种调整目前在江苏省系统内部是统一的，只是我们做得更细化详尽。我们的做法是充实第一部分，增加第二部分，合并原第二和第三部分，变动第四部分。通过对告知书进一步的明晰细化，将当事人违法的前因后果完整恰当表述，罗列证据，既是在进行说理式告知，也同时在推行普法式宣教，有利于告知工作的开展，也受到当事人的欢迎，消除了一些不必要的误会，为案件的进一步处理铺平了道路。具体做法是： 

    第一部分，在叙述违法事实的同时把检查原因、时间、地点，行为人违法时间、地点，检查、检验情况、检验告知情况，违法情节和所造成的危害后果等要给予必要说明，尽可能书面表述，不适宜书面记载的届时口头表述，将法律法规适用于事实的道理表述清楚，以理服人。 

    第二部分，列举违法事实的主要证据名称。这一部分是新增加项，原告知书没有，目的是进一步说明第一部分，支撑第一部分收集掌握的证明材料。 

    第三部分，叙述违反和将给予处罚的法律法规及条款项，即将原第二、第三部分合并表述。 

    第四部分，告知当事人依法享有的权利，要求填写当事人陈述的意见，这项没有改变。为了畅通当事人反映渠道，有效地消化因处理产生的不满情绪，江苏盐城质监局行政处罚还扩大告知中所要求的听证范围，即不限于《行政处罚法》中规定的应当享受的有要求举行听证的情形。凡是通过一般程序处理的行政违法案件，当事人均可以提出听证的要求。这种做法属于行政机关自行扩大听证范围，目前不在法律规定范围之内，但这样做有利于救济渠道通畅，保障执法工作的和谐开展。 

    预留当事人意见的告知书往往侧重当面直接告知。在履行告知的实际操作过程中，告知文书的直接送达仅占实际发生的一部分，当事人往往因在偏远地区或其它原因形成直接告知困难。若不是采用直接送达，预留就形同虚设。为解决这一不足，对用于非直接送达的告知形式，我们要求制作《行政处罚告知通知书》，即省略当事人陈述的预留空位，进行通知式告知。 

    告知中应当注意的几个问题 

    告知是执法部门在行使行政职权过程中作出的告知行为，对行政管理当事人会产生实际法律影响，妥善解决告知中出现和面临的问题，保证告知中的公平、公正，保证告知行为的合法性、严肃性，维护当事人的合法权益，很多方面值得注意和探讨。 

    关于告知主体的确定。告知是由案件承办人员还是法制人员执行，《行政处罚法》未作明确规定。按照《技术监督行政案件办理程序的规定》规定：案件审理组织将处理意见告知当事人；《技术监督行政案件审理工作规则》规定：审委会办公室履行告知义务。为此，由谁执行告知义务，这要看该办公室下设在哪个处（科）室。江苏省质监系统规定办公室设在法规处，而没有设在稽查处，故而在江苏质监系统由谁执行告知是很明确的。 

    关于告知人数的确定。执行告知的人数法律是否有明确规定？《行政处罚法》仅明确“在调查或进行检查时不得少于两人”，其他情形下人数未作规定，因而告知是否也需要两人目前没有明确的规定。按照质检系统现行规定，告知由审委会下设办公室执行，告知人员也有可能是取得执法资格证书的人员，不一定是获得执法证件的人员。现行告知书固定格式文尾有告知人和记录人员，由此，笔者认为告知最好不要由一人担当。 

    关于告知的时间确定。履行告知什么时间比较适宜？《行政处罚法》第三十一条规定的时间是在作出行政处罚决定之前；《技术监督行政案件办理程序的规定》第二十四条提出告知要求，但也未细化到何时告知的具体时间比较适宜。执法部门究竟应当在作出处罚决定前应多少天履行告知程序，这一点法律法规及规章没有明确规定。江苏省质监系统规定案审会作出处理决定后三日内通知当事人履行告知的时间和地点，这意味着对告知的时限要求并不是很苛刻的。 

    关于告知后作出处罚决定的时间。行政机关告知文书与处罚决定书不能同时送达，也不能在告知之后立即作出处罚；如果这样做，实际上是剥夺了当事人陈述、申辩等权利，这样的行政处罚在程序上是不符合法律规定的。告知当事人的时间与作出行政处罚决定的时间应有合理的间隔期限。 

    关于改变处罚决定是否告知。处罚决定与先前告知内容不一致，是否需要二次告知？现行的法律规章没有明确规定。最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第七条明确三种“改变原具体行政行为”情形：（1）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（2）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（3）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。凡是告知后的行政处罚决定属于上列情形，一定要给予高度重视。 

    根据执法实践，当告知与处罚决定结果不同是否要告知，笔者认为应当区别以下几种不同情况分别处理。第一种情况是对违法行为程度重新审定，其结果作了减轻处罚，可以不予以二次告知，更无需制作告知书。第二种情况是告知后重新调查取证，违法事实有了扩大或变化，改变了“作出行政处罚决定的事实、理由及依据”，则要重新告知。第三种情况是不重新调查取证，但发现违法事实有实质性改变，情节加重，处罚依据未变化，要重新告知。第四种情况是处罚决定的理由有所变化，其它没有改变，可不予再次告知。就上述第一种情况，实际操作中常遇到告知后想给予减轻处理，往往是考虑到当事人的违法情节及危害后果，可以不予二次告知。这是因为采纳了当事人的意见而改变了处罚幅度，这正是当事人主张权利的结果。这没有侵害当事人的权益，也不违反规定。上述第二种、第三种情形，无论是加重或减轻处罚，均要履行告知程序；这是因为当事人陈述申辩是基于原来告知的内容，对不利于当事人的相关调整，当事人依法仍然享有陈述申辩权；不告知同时还剥夺了当事人的知情权。另外，还有一种情形，即任何情况不变，由于当事人陈述申辩等的因素，改变原先告知处罚结果，对当事人加重处罚。这种情形无论是否再次告知，这种加重的处罚结果不能成立。 

    关于二次告知形式的确定。二次告知的形式可以适当掌握。口头形式告知的，告知人员应采用告知笔录形式，进行记录，并由当事人在记录上签名或盖章；采用书面形式告知的，其内容应侧重新发生变化了的，应要求当事人签收，如拒绝，应记明情况，可公证或邮寄送达告知书；无法找到当事人的，可以公告形式告知。总之，履行法定的告知程序一定要留下有效的证据证明。 

    关于告知出错的补救处理。执法部门告知中如果只告知其中一部分，会形成不完全告知，是否视为没履行告知义务，这样的行政处罚是否不能成立，《行政处罚法》没有明确规定。当然，我们要尽量避免因告知出错而引发的处罚决定作出的缺陷。严格按照执法文书规范填写，一般不会出现这样的事情。 

    告知书制作后发现问题怎么办？笔者认为，出现问题应按照机关公文正常办法处理。发现已经加盖章印的告知书有错误，应当重新制作，不得涂改；告知书一经发出，应发出更正通知；也可对有差错告知书作出撤销决定，重新制作新的告知文书。 

    告知是对拟作出的行政处罚决定进行预告，由于处罚决定尚未正式作出，所以不发生任何法律效力，告知的内容仅作征询当事人意见的作用，没有法律上的后果。《行政处罚法》对告知程序违法的法律后果的责任规定并不严格。《行政处罚法》只是要消除执法中“重实体，轻程序”的不足，没有禁止行政机关重新对行政行为进行处罚。假若行政机关弥补执法程序的不足重新作出行政决定，当事人以行政机关没有履行告知义务为由主张行政处罚决定无效，则没有任何实际意义。 

    （作者单位：江苏省盐城市质量技术监督局）