关于食品生产加工领域卫生监管业务的调研

    编者按

   备受关注的《食品安全法》已于2009年2月28日通过，将于6月1日起施行。该法的通过与施行意义重大，影响深远，对质监部门食品安全监管工作提出了更高的要求。质监部门应从多方面加以深入调研，提出贯彻《食品安全法》、强化监管能力的一揽子计划。毋庸讳言，食品生产加工领域卫生监管能力是质监部门的薄弱环节，是摆在全系统面前的一个亟待解决的课题。

   本文作者结合江苏省连云港市的实际情况，就食品生产加工领域的卫生监管业务进行了调研，分析了食品生产监管的形势和困难，提出了几点对策与建议。

    ■文/刘山文

    卫生监管的现状

    （一）机构设置与人力资源状况

   江苏省连云港市地区，市、县、区均设有卫生局和卫生监督所，卫生监督所性质为卫生局下属事业单位。卫生局相关处科负责食品生产领域卫生监督工作的组织联络和指导协调，卫生监督所具体负责卫生许可、卫生监督、行政执法等业务工作。全市卫生系统从事食品生产领域卫生监管工作的人员（包括专职和兼职）共103人。具体状况如图一、图二所示。

   （另：连云港市地区基层乡镇大多设有卫生院。由于卫生院和卫生监督所均属卫生系统，大多数卫生院还设有专兼职卫生监督员，协助县区级卫生监督所开展卫生监督工作。）

    （二）具体职责

   卫生监督机构在食品生产领域卫生监督工作中具体职责主要有以下三个方面：卫生行政许可、预防性卫生监督、经常性卫生监督（包括专项检查和行政执法）。卫生部《食品卫生监督量化分级管理指南》将卫生许可审查情况和日常卫生监督结果有机结合，综合量化评分结果，确定食品生产单位的卫生信誉度等级，在依此确定监督检查频次，如下表所示。

    （三）分级管理

    1．有关规定

   卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》第八条：卫生监督工作实行分级管理。中央、省、设区的市、县级人民政府卫生行政部门内设卫生监督机构并下设卫生监督执行机构（以下统称卫生监督机构），负责辖区内卫生监督工作。县级卫生监督机构可在乡镇派驻卫生监督人员。

    2．连云港市、县、区级分工

   市卫生监督机构：负责市区内（包括新浦区、海州区、连云区、开发区）市级工商部门颁发营业执照的食品生产单位的卫生许可和卫生监督。

   区卫生监督机构：负责本区辖区内区工商部门颁发营业执照的食品生产单位的卫生许可和卫生监督。

   县卫生监督机构：负责本县辖区内市、县级工商部门颁发营业执照的食品生产单位的卫生许可和卫生监督。

    （四）经费保障

    1．有关规定

   卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》第二十五条：各级卫生监督机构履行卫生监督管理职责所需经费，包括人员经费、公务费、业务费和发展建设支出，按照财政部、国家计委、卫生部《关于卫生事业补助政策的意见》（财社[2000]17号）规定，由同级政府预算根据需要合理安排，保证其履行职责的必要经费。

    2．连云港市地区卫生监督机构经费保障情况

   市、县卫生监督所均是全额财政拨款事业单位，市卫生监督所2008年财政拨款为300万元左右，县区卫生监督所2008年财政拨款大概为50万元～100万元。市、县卫生监督所办理卫生许可和卫生监督行政执法有一定的经费。除此之外，卫生监督机构还有一些其他收费和专项补助，数额不详。

    卫生监管的形势分析

   1．卫生监督机构履职状况。通过网络资料收集和卫生监督机构人员调查，部分人员认为，目前卫生监督机构从事食品卫生许可和卫生监督存在人员偏少问题，实现全方位的监管有些难度。

   2．实行生产许可和实行卫生许可的比较分析。截止2008年底，连云港市地区有效期内取得生产许可证的食品生产企业为601家，而取得卫生许可证的食品生产单位大约是前者的4倍。为数众多的取得卫生许可证的食品生产单位，其卫生状况难免良莠不齐，特别是尚未取得生产许可证的约占总数3/4的单位，大多存在规模小、出厂检验能力薄弱的问题，监管形势不容乐观。

   3．质监系统的监管能力。目前，省、市、县质监部门食品监管机构设置，与卫生部门相比，缺少专门的从事管理和执法的事业单位。监管人员数量严重不足，一般而言，市级质监部门食品监管人员编制为2人（且为内部调剂），县级质监部门食品监管人员编制为1人，而这些监管人员中，几乎没有卫生监督的专业人才。质监系统食品监管资源的配置与党和人民对食品监管工作的要求不相适应。

    对策建议

   1．设立专门的食品生产监管机构。建议省、市、县质监部门分别成立食品生产监管局，性质为质监部门的直属单位，专门履行食品生产许可、食品生产监督（包括卫生监督）、食品生产加工环节的行政执法等职能。质监部门应积极向政府申请增加人员编制，招录食品安全、食品卫生监督等领域专业人才，强化培训，努力使质监系统食品监管的资源配置与工作要求相适应。

   2．基层乡镇、街道办事处设置工作站。食品生产加工单位数量多、分布广、规模小、变化快，农村地区和城乡结合部更是监管的薄弱环节。建议在基层乡镇、街道办事处设置食品生产监管工作站，负责辖区内食品生产加工单位的普查建档、动态排查隐患、信息收集与举报等工作，及时掌握本辖区食品生产加工单位状况，协助市县食品生产监管专门机构做好生产许可、生产监督（包括卫生监督）以及行政执法等工作。

    （作者单位：江苏省连云港市质量技术监督局）

    调研背景

    《食品安全法》出台

   《食品安全法》第四条第三款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”从法律层面上进一步明确了有关部门的监督管理职责，进一步明确了分段监管的体制。

   《食品安全法》第二十九条、第三十一条明确了食品生产经营许可制度和许可颁发的有关要求，从法律层面上确立了质量监督部门对于从事食品生产的行政许可职能。

    总局三定方案的新规定

   国务院批准国家质检总局的最新三定方案对食品生产监管工作提出了新要求：“国家质量监督检验检疫总局负责食品生产环节许可的监督管理。卫生部负责提出食品生产环节的卫生规范和条件，纳入食品生产许可的条件。不再发放食品生产环节的卫生许可证。”这一调整对质监部门食品生产监管产生重大影响。意味着原来由卫生行政部门在发放卫生许可证、进行卫生许可过程中所采取的一系列行政措施将由质监部门来履行，在食品生产领域质监部门将履行更多的职责，监管更广的范围。