浅议如何认定违法行为发生地

   《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。这确定了行政处罚地域管辖的一般原则，因而认定违法行为的发生地关系到确认行政违法案件的管辖权，关系到能否正确、高效地查办行政违法案件，具有重要的现实意义。

   目前，在行政执法实践中对“违法行为发生地”理解存在争议，主要有以下两种观点：一种是广义的理解，认为违法行为发生地包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地，即包括了实施违法行为的各个阶段所经过的空间。另一种是狭义的理解，认为违法行为发生地仅指违法行为实施地，而不包括其他地方，特别是违法行为经过地不应属于违法行为发生地之列。

   《行政处罚法》虽尚未对违法行为发生地作出明确的立法解释。但各行政执法部门普遍作广义的理解，比如交通运输部（原交通部）制定的《海上海事行政处罚规定》第八十四条规定：“海事行政违法行为发生地，包括海事行政违法行为的初始发生地、过程经过地、结果发生地。”再比如，《国家工商行政管理局关于施行＜工商行政管理机关行政处罚文书（试行）＞的通知》（工商法字［1998］第144号）中的“立（销）案审批表”填写说明中解释：“案发地”指违法行为发生地，包括行为着手地、经过地、实施地和危害结果发生地。笔者认为应当将违法行为发生地理解为包括行为着手地、经过地、实施地和危害结果发生地，但在确认个案具体的违法行为发生地时还应当注意把握以下两个原则。

   一是要有利于提高行政执法有效性。将违法行为发生地作广义理解，囊括行为人实施行政违法行为的全过程，使违法行为人在其实施违法行为的各个阶段被发现，都可以立即依法就地给予行政处罚，有利于行政机关及时制止违法行为，打击行政违法活动。便于行政执法机关对违法事实进行调查、取证，可以有效地节省执法机关的人力、物力，提高工作效率。符合行政执法“便利、效率、为民”的原则。

   二是要有利于实现行政法的核心价值。法的价值包括自由、秩序、正义，而行政法追求的核心价值是秩序，并且强调秩序是社会生活的基础和前提。对行政违法行为的查处和打击就是要维护正常的社会生活秩序，对被违法行为破坏了的迅速予以恢复，对良好的予以维持并加以促进，使其发展。一个行政违法行为侵害社会生活秩序往往表现为破坏行政管理秩序，同时侵害其他以实现秩序而得以保护的法益，比如某一地区正常的市场竞争环境，某个自然人或法人合法的财产所有权，甚至是人民群众的人身生命健康。因此，将违法行为发生地作广义理解能更好地分析违法行为对行政管理秩序侵害的程度，掌握违法行为所侵害法益的种类和数量，全面评估违法行为造成的危害后果。便于行政管理者采取适当的措施，恢复正常的行政管理秩序，维护被违法行为侵害的法益，保障社会生活，实现行政法的核心价值。

   下面，笔者举例分析如何认定违法行为发生地。A市甲公司故意偷工减料生产一批不符合国家强制性标准的建筑材料并销售给B市乙公司，该批电缆在运往B市的过程中途径C市。不久之后，该批建筑材料被B市质量技术监督局查获，其中有部分建筑材料已使用在该市的某建筑工程中。经过调查，B市质量技术监督局认定甲公司构成生产、销售不符合国家强制性标准产品的违法行为，依法对其作出行政处罚决定。甲公司不服，认为其违法行为发生在A市，根据《行政处罚法》有关地域管辖的规定，B市质量技术监督局无权对其给予处罚。

   在这个案例中出现了众多地点，而确定哪一个是违法行为的发生地就成为了办理这个案件首先应当解决的问题。A市甲公司的行为构成了生产、销售不符合国家强制性标准的产品。其既是产品的生产者，也是产品的销售者，其行为是一种复合的违法行为。如果仅考虑其生产行为，无疑A市是生产行为的着手地和实施地，B市是生产行为的危害结果发生地。而如果仅考虑销售行为，则A市是销售行为的着手地，B市是销售行为和危害结果发生地，同时A、B两市都有可能是销售行为的实施地，C市是销售行为的经过地。如果再考虑生产、销售这一复合行为，理论上A市、B市、C市都是该案例中的违法行为发生地。A市、B市、C市质量技术监督局都拥有该案的管辖权。如果就此得出让其中任一质量技术监督局办理该案的结论，显然是不利于提高案件办理效率和全面实现执法目的的。

   首先，从法理上我们应该肯定A市、B市、C市质量技术监督局都可以对该案进行管辖。但其中C市只是违法行为的经过地，在该市既没有甲公司的生产场所或主要财产，也没有涉案违法产品的最终使用者，由C市质量技术监督局办理该案将很难查清甲公司违法生产的详细情况，也很难掌握乙公司使用涉案违法产品的实际状况和造成危害后果的严重程度，后续的行政处罚也很可能难以执行。而且对甲公司日常生产的监管，以及对乙公司使用不合格建筑材料的善后处理工作都难以有效进行。因此，认定C市为该案的违法行为发生地是不合适的。其次，甲公司违法生产行为发生在A市，销售行为和使用不合格建筑材料的建筑工程在B市，认定A市或B市是该案的违法行为发生地有利于查清案件的实际情况，便于行政处罚的执行和后续工作的开展，能提高行政执法的有效性。再次，甲公司违法生产的行为直接破坏了A市建筑材料生产领域的行政管理秩序，扰乱了市场公平竞争的环境。认定A市是甲公司违法生产行为的发生地，及时查处甲公司违法生产的行为，使其履行合法生产的作为义务，能快速恢复被破坏的管理秩序和市场环境，发挥行政处罚的教育作用，推动A市建筑材料市场健康、有序发展。在B市发生的销售行为和使用不合格建筑材料的结果，直接侵害了乙公司合法的财产所有权和建筑工程的安全，潜在的隐患还可能侵害人民群众的生命、财产安全，造成更为严重的危害后果。认定B市是甲公司销售不合格产品行为的发生地，能及时制止违法行为危害后果的继续发展，有利于相关部门采取措施消除隐患，能体现行政处罚的指导作用，规范B市的建筑施工行业，保障人民群众生命、财产安全，维护正常的社会生活秩序。所以，笔者认为在本案中应当认定A市是甲公司违法生产行为的发生地，B市是甲公司违法销售行为的发生地，A、B两市质量技术监督局都可以取得管辖权。由其中最先发现违法行为的质量技术监督局负责查办，依法给予甲公司与其违法行为情节和危害后果相当的行政处罚。同时，将案件有关情况通报给另一市质量技术监督局，两地执法部门齐抓共管、惩防并举，共同实现行政执法的根本目标。

    （作者单位：江苏省常州市质量技术监督局）