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质监部门对流通生产领域质量投诉举报有义务进行查处

2010-08-09 08:40:25 中国质量新闻网

质监部门对投诉举报的案件

不管涉及到是流通领域还是生产领域内的质量问题

都有义务进行查处

    王祥磊

    一、案情介绍

   2006年4月24日,某县质量技术监督局接到其辖区内一农民的投诉,称其2006年3月1日在该县某农业生产资料有限责任公司的门市部购买的聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜存在质量问题,使用后出现了提前老化、碎裂,从而导致无法保墒、保温,严重影响了农作物的生长发育和农民的春耕生产,造成了每亩的直接损失900元,受到影响的农作物合计22亩,损失共计19800元,请求质监部门对该农资公司进行查处,责令其赔偿损失,以维护农民的合法权益。投诉者同时还提供了该批聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜的合格证,合格证上标注了销售电话、产品规格、执行标准以及生产日期为2006年2月3日等内容。

   根据该位农民的投诉情况,该县局执法人员于4月25日来到销售该批农用地面覆盖薄膜的某农业生产资料有限责任公司门市部,在说明事由并出示执法证件后,对该公司的门市部进行了执法检查,并制作了现场检查笔录,该门市部负责人张某在现场陪同检查。在现场,执法人员检查了该门市部的货架上待销的产品,但是没有发现被投诉的那种农用地面覆盖薄膜。随即在张某的办公室对其进行了调查,张某承认被投诉的那批农用地面覆盖薄膜是该门市部购进并销售的,并当场提供了进货单据和销售单据。从上述单据来看,该批被投诉的农用地面覆盖薄膜是2006年1月18日从某塑料厂进的货,共计3470千克,每千克售价为7.65元,货款总计26545.50元,到检查的当天已经全部售出,主要销往该县的4个乡镇,销售单价从8元到10元不等,产品销售货值为31715元。执法人员当场制作了调查笔录,并提取了上述单据,制作了证据提取单。

   2006年4月26日,执法人员和张某一道来到投诉者家中,对使用该批次农用地面覆盖薄膜的西红柿大棚进行了现场勘验,看到铺在地里的农用地面覆盖薄膜已经风化裂开,用手轻轻一捻就碎,西红柿大棚外面的杂草已经长出地膜外,已经无法起到除草、保墒和保湿的作用。执法人员把上述情况记入笔录,张某、农户和执法人员分别签名确认。

   根据该批农用地面覆盖薄膜的销售情况,执法人员意识到受到损失的农户肯定不止这一家,所以依据该门市部的销售单据,分赴该县的4个乡镇9个行政村进行调查核实,共找到使用过该批农用地面覆盖薄膜的农民77户,受损农作物包括棉花、蔬菜大棚等,共计1934.50亩,同时取得剩下的该批地面覆盖薄膜50千克,执法人员从中抽取了样品送检。经过检验,该批农用地面覆盖薄膜的拉伸强度、断裂伸长率、直角撕裂强度均不符合GB4455-1994《农业用聚乙烯吹塑农用薄膜》标准的要求,为不合格产品。

   在开展上述调查取证的同时,执法人员与该批薄膜的生产厂家取得了联系,该生产厂家向质监局提交了关于该批农用地面覆盖薄膜质量问题的情况说明,承认由于对当地生产气候重视不够,生产过程控制不严,原料中混入泥沙,导致产品中异类物质超标,出现质量问题。

   根据上述情况,该县质量技术监督局依据《产品质量法》,一方面立案追究销售单位的行政法律责任,一方面协调处理销售者和生产者对77户农民所遭受的损失进行赔偿。

    二、处理经过

   执法人员调查取证完成以后,将该案提交局案件审理委员会进行审理。在案审过程中,出现了两种观点。第一种观点认为,依据国务院的“三定方案”,质监部门只负责生产领域的产品质量监管工作,流通领域产品质量监管的执法主体是工商部门,因而执法人员服务三农的意识值得肯定,但是由于该案违背了国务院的分工原则,实为超越了质监部门的职权;第二种观点认为,本案中该县农业生产资料有限责任公司销售不合格农用地面覆盖薄膜的行为,应定性为销售以不合格产品冒充合格产品的行为,违反了《产品质量法》第三十九条的规定,属于质监部门管辖,应根据《产品质量法》第五十条之规定进行处罚。

   最后,案审委根据第二种观点作出了处罚决定,认定该县农业生产资料有限责任公司销售销售以不合格产品冒充合格产品的行为,违反了《产品质量法》第三十九条的规定,根据《产品质量法》第五十条之规定,并鉴于该公司积极主动配合执法人员挽回损失并对受害农户已经作出了赔偿,对其作出如下处罚决定:

    1.责令停止销售以不合格产品冒充合格的农用地面覆盖薄膜产品;

    2.没收违法所得5169.50元;

    3.并处违法销售产品货值50%的罚款15857.50。

   该局按照案件办理程序,向该县某农业生产资料有限责任公司送达了《行政处罚告知书》,相对人并没有异议,随后,该局正式向该公司送达了《行政处罚决定书》,相对人在法定期间内履行了处罚决定。与此同时,在该县质量技术监督局的主持协调下,该农资公司和该批农用地面覆盖薄膜的生产厂家与受损失农户就民事赔偿达成协议,共计赔偿13.50万元。

    三、分析点评

    1.本案案情虽然并不复杂,而且涉案货值不高,但是值得肯定的是执法人员对涉农案件的高度重视,既着眼于案件本身的解决,也促使行政相对人及时履行了民事赔偿责任,坚持了质监执法为民,情系三农的一贯做法。

   近年来,虽然质量技术监督等部门加大了打击力度,但是假冒伪劣农资产品坑农害农的事情仍未杜绝,已成为建设社会主义新农村进程中的重要制约因素。由于农民本身的维权意识不强,不能很好地保护好相关证据,再加之一些执法人员只注重案件本身的解决而忽视了民事赔偿的到位与否,甚至不涉及民事赔偿这个烫手山芋,只是简单告知受损农户向法院起诉来求得赔偿,增加了农民维权的时间和金钱成本。本案的执法人员并没有一推了之,以投诉为突破口,以相对人销售单据为线索,不厌其烦地赶赴4个乡镇的9个行政村,查找潜在的受损失的农户,最大限度地保护了农民兄弟的利益。

   2.本案的调查取证工作扎实。在查实销售单据的同时,还对包括投诉者在内的70多户农民使用该批产品而遭受的损失进行会了实地勘验,并最终使得书证、物证、受损农户的证人证言、现场勘验笔录和行政相对人的陈述等证据相互印证,形成了一个完整的证据锁链,真正使得案件事实清楚,证据确凿充分。

   3.遵循了涉农案件办理中“先民事赔偿后行政处罚”的一般原则,首先考虑到了农民所遭受的损失的弥补,将农民的损失降低到最小程度,真正践行了执法为民的理念,也完全符合《产品质量法》第六十四条的规定。

    四、以案说法

    本案中涉及到两个共性的问题,值得探讨。

   一是流通领域内产品质量问题监管的执法主体问题。国务院办公厅《关于印发国家质量监督检验检疫总局及国家认证认可监督管理委员会国家标准化管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2001〕56号)和《关于印发国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔2001〕57号)发布以后,一种观点就认为质监部门就已经退出流通领域,不再享有流通领域的行政执法权。笔者以为这样笼统地否定质监部门在流通领域的行政执法权是不准确的。第一,从上述两个文件的精神来看,国务院对国家质量技术监督局的职能配置进行了调整,做出了明确具体的职责划分,国家质量技术监督局不负责流通领域商品质量监督管理职能,负责生产领域的产品质量监督管理。对职责分工做出了明确具体的规定,且《产品质量法》已明确规定,行政处罚由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定,也就是说流通领域内的产品内在质量问题的执法主体是工商部门。第二,依据《标准化法》、《计量法》、《工业产品生产许可证管理条例》、《认证认可条例》》、《特种设备安全监察条例》、《棉花质量监督管理条例》等法律法规的规定,不管是生产领域的还是流通领域的标准化案件、计量案件、许可证案件和认证认可案件的行政执法主体是质监部门,这是确定无疑的,因而质监部门已经退出流通领域的说法是值得商榷的。第三,《产品质量国家监督抽查管理办法》第十八条规定,“抽查的样品应当是市场上或者企业成品仓库内的待销产品中抽取,并保证样品具有代表性”,这说明质监部门具有在流通领域内进行监督抽查的合法的权力来源,并具有进行后处理的权力。第四,作为产品质量监督的主管部门,质监部门对投诉举报的案件,不管涉及到是流通领域还是生产领域内的质量问题,都有义务进行查处,否则则有行政不作为之嫌。

    二是以不合格产品冒充合格产品等行为中,行政相对人是否必须具有主观上的故意?

   在处理以不合格产品冒充合格产品的类似案件时,如何认定“冒充”以及“冒充”的主观因素是否只仅仅包括故意一种?笔者认为,只要查出行政相对人有以不合格产品冒充合格产品的行为,可适用《产品质量法》第五十条对其进行处罚,其主观因素并不是判断其行为是否违法的必要构成要件。对于这个观点,笔者将从以下几个层面进行论述。

    1.法理上看,过失生产、销售不合格产品也需要承担行政法律责任。

   首先,就产品本身的质量而言,生产者或销售者主要有两项担保义务:明示担保义务和默示担保义务。前者要求生产者或销售在其产品或其包装上对其生产或销售的产品的质量、性能做出陈述或声明;后者要求生产者生产的用于销售的产品和销售者所销售的产品应该符合该产品生产和销售的一般目的,如果产品质量没有达到其基本的使用性能的要求,存在瑕疵,生产者或销售没有对此做出说明,则应当承担产品质量责任。

   其次,根据一般法理,只要行为人的行为有过错,就应当承担相应的法律责任。这里讲的过错既包括故意,也包括过失,其中对过失的一种解释是“应当预见由于疏忽大意而没有预见到”,也就是说,应当知道,但由于行为人自身原因导致实际上不知道,这种情况是不能免责的。具体到本案来说,销售者进货时应该知道所进货物的真实质量状况,即使在不知道是不合格产品的情况下将其购进并进行了销售(过失),同样应承担行政法律责任。

   2.从我国《产品质量法》本身来看,对过失生产、销售不合格产品的行为也应当承担行政法律责任。

   对于生产者来说,若明知是不合格产品而冒充合格产品出厂销售,则肯定是需要承担法律责任的;但是若是基于过失的主观心理而致使不合格产品出厂销售,比如不严格遵守企业的产品出厂检验制度而导致大量不合格产品被当成合格产品出厂销售,依据《产品质量法》,也需要承担相应的行政法律责任。

   对于销售者来说,过失销售不合格产品也是要承担法律责任的,对此,我们可以从以下几个方面分析:首先,《产品质量法》第五十五条规定:“销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品,有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的,可以从轻或者减轻处罚。”对此,《中华人民共和国产品质量法——释解与实用问答》(以下简称《实用问答》)第一百零五条作了这样的解释:“……如果销售者确实不知道其销售的某产品为法律规定禁止销售的产品并如实说明进货来源的,则不应当给予其同生产者相同的处罚,而应当依法从轻或减轻处罚。但销售者要求从轻或减轻处罚的,应当承担其不知道该产品为禁止销售的产品的举证责任;并且所提供的证据应具有充分性的特征,还要如实说明进货来源。所谓充分性,是指销售者所举证据达到足以使人相信其确实不知道所销售的产品为禁止销售的产品的程度。”

   《产品质量法》第五十五条规定:“销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品,有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的,可以从轻或者减轻处罚。”第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品当然包括第五十条中的以不合格产品冒充合格的产品。该条充分说明,即使销售者不知道其销售的是不合格产品,也只有在有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的前提下,才能对其从轻或减轻处罚。否则,即使不知道,也要承担与故意违法相同的法律责任。

   其次,《产品质量法》第六十二条规定:“服务业的经营者将本法第四十九条至第五十二条规定的产品用于经营性服务的,责令停止使用;对知道或者应当知道所使用的产品属于本法规定禁止销售的产品的,按照违法使用的产品(包括已使用和尚未使用的产品)的货值金额,依照本法对销售者的处罚规定处罚。”从这一条的规定也可以看出,对经营性服务中过失使用了以不合格产品冒充合格的产品,应受本法处罚,并且“依照本法对销售者的处罚规定处罚”,也就是依照本法第五十条进行处罚,这也印证了销售者过失销售以不合格产品冒充合格产品的行为不能被排除在第五十条之外。

    再次,国家质检总局在(1996)技监发便字第034号文件中对此也做了明确答复:“按照《中华人民共和国产品质量法》规定,对销售明知或者应该知道是掺杂、掺假,以假充真、以次充好产品的行为,属于该法第二十七条禁止的违法行为”(“该法”是指修改前的《中华人民共和国产品质量法》,此处的二十七条相当于现行《产品质量法》的第五十条)。显然,对过失销售掺杂、掺假,以假充真、以次充好的产品违法行为适用该条。答复中虽未提及以不合格产品冒充合格产品的行为,但笔者认为,在法条中,以不合格产品冒充合格产品是与掺杂、掺假,以假充真、以次充好并列提出的,根据法律的一般精神,应当适用于该条,亦即生产者、销售者过失生产、销售以不合格产品冒充合格产品的行为,也是应当按照《产品质量法》予以处罚的。

    3.如何理解《产品质里法》第五十条中“以不合格产品冒充合格产品”——延伸的讨论

   既然立法者将销售者过失销售以不合格产品冒充合格产品的行为已纳入《产品质量法》第五十条,那么如何理解该条中的“冒充”呢?其实,这里的“冒充”与本条中的“掺杂、掺假”“充真、充好”是一样的,单看每个词,貌似故意行为,甚至有学者提出正是因为上述行为肯定是故意行为,所以在法律里规定主观要件和在实践中调查行政相对人的主观因素是多余的,实则不然。如前所述,生产者或销售者的过失也会构成对本条规定的违反。此外,我们在实践中也不能忽视另外一种情况,即生产者存在故意、销售者存在过失的情形。也就是说,若是销售者故意以不合格产品冒充合格产品,当然要按照《产品质量法》进行处罚;若是生产者故意以不合格产品冒充合格产品,而销售者明知或不知,也要按照《产品质量法》进行处罚。

   之所以这样说,首先是符合经济学原理的。从经济学角度看,生产者的目的不是为了生产而去生产,是为了销售而去生产,销售者的行为是生产者行为的继续和必然,不管销售者的主观因素如何,客观上销售者都是在帮助生产者实施销售行为而从中分取部分利润。从某种意义上讲,二者在实施一个行为。

   其次,《产品质量法》第三十三条规定:“销售者应当建立并执行进货检查验收制度,验明产品合格证明和其他标识”。《实用问答》第68条就如何履行进货检查验收制度作了回答:“‘产品进货检查验收制度’是法律对销售者规定的一项重要义务。指销售者与生产者在交接产品时所建立的管理制度。目的是严格把好产品进货质量关,保证进货渠道的产品质量。生产者、销售者应当对其生产、销售的产品质量负责。生产者与销售者交接产品的过程,则是权利、义务的相交过程。产品进货检查验收既是销售者维护自身合法权益,又是履行法定义务,同时在一定程度上实现了产品质量责任的转移。”由此可见,只要产品发生了转移,生产者的义务也随之转移给了销售者,如果生产者实施了违法行为,销售者将这种行为继续下去,那么就要承担法律责任,不管销售者知道还是不知道,因为他们有共同的义务保证最终流入社会的产品是合格产品,法律也规定了他们互负连带责任。

   最后,从以上的分析,笔者冒昧揣测,《产品质量法》的相关条文之所以用了这样的语言,是立法者为了表述上的方便,是立法技术问题,决不是用“故意”的语言排除了过失的情形。

   

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