提高城市容积率“向天要地” 深圳打破土地掣肘转型集约经济

[摘要] 根据《深圳市城市建设与土地利用“十三五”规划》，到2020年，深圳建设用地总规模需控制在1004平方公里以内，但截至2017年，全市现状建设用地已达996平方公里，基本达到规控上限。

时代周报记者 谢中秀 发自北京

在1月18日开幕的深圳市六届人大七次会议上，深圳市长陈如桂作政府工作报告指出，初步测算2018年深圳本市生产总值将突破2.4万亿元，经济总量居亚洲城市前五。

根据此前各地公布的2018年财政收入数据，深圳以9102.4亿元的一般公共预算收入居全国前列，但在经济飞速发展的背后，土地资源的掣肘也是深圳的一个痛点。

根据《深圳市城市建设与土地利用“十三五”规划》，到2020年，深圳建设用地总规模需控制在1004平方公里以内，但截至2017年，全市现状建设用地已达996平方公里，基本达到规控上限。

中国综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁对时代周报记者表示，土地资源极其有限一直都是深圳发展面临的严峻问题，近年来，深圳也在不断通过城市更新、临深片区合作以及提高容积率等方式尝试进行解决。

近日，深圳市规土委连发两份文件—其一是《深圳市城市规划标准与准则》局部修订条文(第4章密度分区与容积率)（以下简称《新深标》）正式发布；其二是《深圳市扶持实体经济发展促进产业用地节约集约利用的管理规定》（征求意见稿），提升住宅、工业用地容积率，欲求破局用地紧张的局面。

合一城市更新总经理罗宇向时代周报记者指出，从当前的节奏来看，深圳的确是在从各个方面来提升土地的利用率，因为深圳土地资源紧张的情况还是比较突出的，而过往的城市更新模式周期又比较长，相反提升容积率的话则能够较快实现项目开发量的提高，增加可用空间。

提升偏低的容积率

1月3日，深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局）正式发布《深圳市城市规划标准与准则》局部修订条文(第4章 密度分区与容积率)（以下简称《新标》）。

《新标》对居住地块，密度一二区基准容积率和容积率上限未作修改，将密度三区的基准容积率由2.8提升到了3，容积率上限由5.0提升到了5.5；密度四区的基准容积率从2.2提升到2.5，容积率上限未作修改，仍为4.0。

据了解，深圳此前的城市规划密度分区和容积率规定为2014年1月1日开始实行，分为六个密度区，《新标》则调整为五个密度区，从最低密度的密度五区到最高密度的密度一区，密度逐级上升。一般临近生态敏感地区原则上比相邻片区密度分区下降一级确定。

以颇受关注的密度三区容积率调整为例，简单以一块地面面积为10000平方米的土地为计，《新标》将其最高可建筑面积拔高到55000平方米，增加了5000平方米的供应。

对此，合一城市更新研究中心发布报告认为，其中密度升区主要集中在南山留仙洞片区、福田皇岗中心片区、罗湖口岸片区，龙岗布吉中心及宝安松岗中心地区，此类地区主要为深圳市重要战略地区以及城市次中心或组团中心，有条件支撑片区高强度开发；而密度降区主要临近生态环境较敏感地区及生态区内。

另外，在商服用地容积率方面，深圳则取消了上限。对于工业用地、仓储用地的容积率，也由此前的两类划分且仅限容积率上限，调整为两类工业用地各五个密度分区，并且仅给出基础容积率，无容积率上限。

此前，国土资源部副部长胡存智对外表示，目前我国大多数的新城新区平均容积率都在0.8-1.2，很少超过1.5。与此同时，数据显示纽约CBD的住宅容积率高达5-10，新加坡的CBD容积率达到6，韩国首尔达到10以上，相比之下，中国大城市主城区容积率远低于这一标准，仍然有一定的提升空间。

以深圳一河之隔的香港来看，香港住宅密度分三区八类，其中上限最低为3.6，最高为10，远高于深圳。深港房地产专家罗振坤对时代周报记者表示，深圳肯定会走香港的路，但估计不会在大范围内提升到10那么高，但随着深圳城市发展，大量人口流入，未来部分区域的容积率也存在再提高的可能。

据悉，2017年11月29日，深圳市规土委发布关于《深圳市城市规划标准与准则》局部修订（第4章 密度分区与容积率）草案公示的通告，就深圳市城市规划密度分区和容积率调整征求意见，曾经将居住用地密度一区、二区、三区统一大幅调高为基准容积率3.2，上限为6。

但最终发布的修订条文显示，密度一区、二区维持不变，基准容积率为3.2，密度三区从2.8提升到3，上限由5.0提升为5.5。

集约用地促实体经济发展

除了提升土地容积率，近期，深圳市规土委还发布《深圳市扶持实体经济发展促进产业用地节约集约利用的管理规定》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）从适用范围、实施路径、容积确定、贡献方式、产权限制及地价缴纳和调整程序等多方面进行规定，促进产业用地节约集约利用。

合一城市更新研究中心指出，《征求意见稿》旨在鼓励已办理合同或已办理房产证等产业用地进行容积调整增加建筑面积，并且提出了四种容积率调整的途径，明确将容积调整的审批权限放于各区国土管理局，不需再报市一级最终审定，简化审批流程。同时，《征求意见稿》也指出新增建筑面积需至少贡献15%，并且产业容积调整后，新增建筑面积不得转让。

在此前发的《深圳市地价测算规则》（征求意见稿）中，也对地下空间利用的界定标准进行了细化，并在地价方面给予0.1倍工业地价标准，鼓励地下空间的开发。

宋丁指出：“空间是第一位的，但土地资源紧张对深圳的发展起到了很大的限制。一方面是表现在难以留住企业，随着企业规模的扩大，对空间的需求也跟着增大，但深圳难以满足，就导致部分企业不得不向外转移；另一方面在土地资源掣肘的情况下，外面的企业也难以进来，因为确实没有空间可以提供给它们。”

由于空间面积掣肘，近年来深圳为保障经济发展，在产业用地出让方面也进行了调整。

克而瑞深圳区域总经理陈洪海向时代周报记者指出，从2017年开始，深圳的土地出让更多以产业为主，且主要面向总部企业。

深圳中原研究中心监测数据显示，2017年全年深圳共出让土地42宗，其中仅一幅住宅用地，而2018年深圳全年共成功出让土地61宗，其中超八成是商业和工业用地。

罗宇指出，《新标》对容积率的调整，能够较快、较有效地增加供应，而且此次政策调整也非常有针对性。“但是容积率的提升也会带来一些相应的问题，比如交通的压力，以及原有的市政设施、基础设施是否能应对产业空间提高、人口导入之后所需要的服务和支撑能力。此外，我们的学位、教育资源能不能跟得上，也是一个需要考虑和平衡的问题。”