汽车领域“监管沙盒”的国际经验及启示

□ 中国汽车工程学会 张进华

一、引言

近年来，随着新能源及智能网联汽车产业技术的深入发展，汽车的电动化、智能化、网联化发展趋势愈发明显，汽车、电子信息通信、交通等领域在加速融合，不断推动产业创新。面对汽车安全技术不断发展对既有安全监管体制等提出的新挑战，美国、德国、韩国等发达国家开始通过建立监管沙盒，即通过在一定条件下和特定范围内，针对车辆应用的前沿技术进行深度安全测试，以确保现有监管体系不会阻碍创新产品与新技术投入市场。国外汽车领域的“监管沙盒”实践，为完善对汽车新技术、新业态、新模式监管方式提供了参考借鉴。

二、国际汽车领域监管沙盒的应用

（一）美国

美国采用建立试验区的方式推动无人驾驶等汽车新兴技术的发展。试验区为无人驾驶等汽车新兴技术提供了多种交通路况和驾驶场景，可在受控环境中开展无人驾驶技术测试。圣地亚哥试验区是其中一个典型，由圣地亚哥政府协会（SANDAG）筹建与管理。在该试验区开展试验项目时，测试者首先需要向圣地亚哥政府协会提出申请，并参加由圣地亚哥政府协会、加州交通部第11区和丘拉维斯塔市三方共同参加的项目说明会，阐明测试的需求、潜在用途等。随后，测试者需按照测试时间、测试内容等分别向加州交通部第11区和丘拉维斯塔市支付测试费用。此外，测试者提交测试申请时必须交纳一定的保险费用，并将加州交通部第11区和丘拉维斯塔市作为附加保险受益人。

（二）德国

数字试验台是德国汽车领域监管沙盒的典型代表。《德国道路车辆登记和许可条例》等道路交通法中规定自动驾驶等新技术试验规则由联邦州主管当局负责实施。数字试验台由德国联邦交通和数字基础设施部开发，旨在推广自动驾驶等创新技术。数字试验台作为“具有真实生活条件的实验室”，位于高速公路、城市和农村环境以及跨境环境中，以让人们在现实生活中体验创新技术。通过数字试验台的实施，一方面，为行业和研究界提供在现实驾驶和不同驾驶情况下的经验。另一方面，试验数据将为政府部门制定和完善相关交通政策提供参考。

德国巴伐利亚自由州的A9联邦高速公路数字试验台通过结合现代道路基础设施和最先进的传输技术，为汽车和零部件供应行业、电信公司和研究机构提供了一个技术创新的试验区。该试验台受德国汽车工业协会（VDA）和信息技术、电信和新媒体协会（Bitkom）项目支持，由联邦交通和数字基础设施部与巴伐利亚自由州合作运营。A9联邦高速公路数字试验台主要用于自动化和联网驾驶等创新技术的测试，同时提供了无缝的高速LTE通信覆盖，移动数据可以标准化格式准备，并通过移动数据市场（MDM）提供给测试台的所有用户。特殊的道路设施，如带有反射器和特殊标志的安全护栏，可用于试验不同的雷达、激光、摄像头等传感器型号对环境的适应性。此外，在该试验台上还可以对智能道路基础设施的创新方法进行测试。以智能桥为例，其传感器网络通过不断记录和分析相关路况信息，可以在三个选定的高速公路交叉口自动识别方向错误的驾驶员，并直接向此类驾驶员发出警报，或基于远程通信进行停车指导。

联邦交通和数字基础设施部也在资助自动化和联网驾驶技术的跨境试验。在2016年9月启动的法德电气和数字移动倡议的框架内，2017年2月双方就建立跨境法德数字试验台达成协议，从而在欧洲中心创建欧洲灯塔项目。2017年9月，卢森堡加入试验台。该试验台的目标是结合智能交通系统和现实条件，促进自动化和联网驾驶技术的开发和试验。三边试验台将从梅尔齐格经萨尔卢伊斯和萨尔布吕肯到法国城市梅茨，再从那里到卢森堡。在试验台上进行的试验受国家特定交通法规定的约束。除了联邦运输和数字基础设施部外，萨尔兰州、梅尔齐希市和萨尔兰德应用科学大学也是德国方面的合作伙伴。

为了系统地将监管沙盒作为德国经济和创新政策的工具，2018年12月，德国联邦经济事务和能源部通过了《监管沙盒战略》。2019年，德国联邦经济事务和能源部成立了监管沙盒协调办公室，以实施和推进监管沙盒战略。同年9月，发布《释放创新空间——监管沙盒手册》，阐述了监管沙盒设计流程，以及使用监管沙盒的各种方式，并提供了实际示例。

（三）韩国

韩国将监管沙盒作为培育新兴产业的关键措施之一，通过监管沙盒尽力为创新产业提供良好的政策环境，确保创新产业快速发展。在监管沙盒实施过程中，如果企业由于存在相关规定而无法对某项产品或服务进行测试，政府可以新增条款对企业豁免，以使企业可以进行相关测试。测试完成后，政府会临时或者正式批准新产品或新服务上市。与此同时，政府也会寻求制定更合理的规定。韩国汽车领域监管沙盒涵盖了氢燃料电池车、汽车制造商对废旧电池的利用等领域。

2019年2月，为推进氢燃料电池车产业发展，韩国国会宣布允许现代汽车公司在国会大楼、首尔南部建氢燃料电池车的加氢站。该举措在不违背监管规定的前提下，通过解除政府在管理技术创新方面的限制，为氢燃料电池车提供良好的试验场地，使汽车制造商在可监控的环境下进行氢燃料电池车的技术产品测试，以推进韩国尽快进入氢燃料电池车新时代。

2021年，通过监管沙盒的方式，韩国政府部门放松了对于废旧电池的监管，以允许汽车制造商和电池生产商利用这些电池来进行产品、服务、营销和商业模式等的创新。韩国贸易、工业和能源部计划在2024年之前投资13亿韩元（约合150万美元）来进行旧电池利用方式的实验，如用于可再生能源项目。

三、国际汽车领域监管沙盒的启示

（一）监管沙盒是后市场监管的重要制度创新

监管沙盒作为政府部门在平衡“创新与风险”过程中对监管制度的一次创新，主要针对汽车领域新兴技术的后市场监管展开。在监管沙盒的实施过程中，通过对汽车技术创新在实时市场或受控环境中进行有限时间的测试来快速识别风险，从而对是否适合大规模推广做出反馈，并作为监管部门制（修）订法律法规或政策的重要依据。汽车领域监管沙盒的实施，有效解决了创新柔性与监管刚性之间的矛盾，极大地增强了监管政策的包容性，更好地发挥了监管部门加强和优化市场监管的作用，是后市场监管的重要制度创新。

（二）监管沙盒是传统监管方式的有益补充

在一些情况下，汽车领域新兴创新技术、产品和商业模式并不一定完全符合现行的法律法规和监管政策。然而，如果监管部门不能及时对前沿技术创新作出反馈，可能会使企业创新风险外部性扩大，或者导致传统监管方式失效。汽车领域监管沙盒的引入并不是放松监管或降低安全和保护标准，而是为了通过监管沙盒的实施，基于测试数据与实践快速制定适当的法律框架，而不放弃有用和必要的标准。如德国数字试验台的建立和实施就是在《德国道路车辆登记和许可条例》等道路交通法规定框架下展开的。通过监管沙盒的实施，进一步减少监管的不确定性，推动汽车领域技术与产品不断创新。此背景下，监管沙盒成为传统监管方式的有益补充。

（三）监管沙盒是鼓励企业技术创新的制度安排

汽车领域监管沙盒的创立逻辑是：为了实现产业创新，可以允许一定范围的突破性创新。如韩国为助推氢燃料电池车产业发展，宣布允许现代汽车公司在国会大楼等地建氢燃料电池车的加氢站。汽车领域监管沙盒为前沿创新提供了一个相对安全的测试环境和监管试验区，在监管沙盒测试的过程中营造了一个监管部门与创新企业良性互动的监管环境，创新企业能够及时获得监管意图和合规要求，监管机构能够及时掌握创新企业动态和弥补创新项目风险敞口，大大降低了创新企业的风险成本。此外，监管沙盒通过简化授权流程、缩短上市时间，减少了监管的不确定性，有利于创新企业的融资，从而降低创新企业的准入壁垒，是鼓励企业技术创新的制度安排。

（四）监管沙盒是保护消费者合法权益的制度设计

汽车领域监管沙盒是监管部门在确保充分保护消费者权益的前提下支持创新的一种方式。在监管沙盒的实施过程中，监管部门通过对新产品、新服务和新商业模式的早期参与，了解创新过程中潜在的问题与风险，并提出有效保护消费者权益的完善建议，如美国圣地亚哥试验区测试者提交测试申请时必须交纳一定的保险费用。这些措施更好地促进了合规创新，为消费者提供了技术更先进、品质更好、服务更优的产品，进一步提升了消费者的获得感、幸福感和满足感，更好地保护了消费者利益，是保护消费者合法权益的制度设计。

《中国质量报》【汽车安全沙盒监管制度解读】