开封民办学校的公用经费之惑

    我国目前针对民办教育的法律法规不多，原则性又太强，更多的只是一种态度和政策导向，操作性较差，使用范围和时限不明显，难以产生实际的效力，而且各个部门、各个地方的政策不统一，难以协调，导致办学者无所适从

    开封市教育局在办公楼显示屏上滚动播出推进义务教育均衡发展的字样。  赵红旗  摄

    法治周末记者  赵红旗

    发自河南开封、郑州

    一辆简易的手推车上，堆积着油桃、荔枝等时令水果……6月19日18时许，在河南省会郑州西南部的汝河路街口，操着浓厚开封口音的小商贩谢诚实笑着与顾客讨价还价。

    谢诚实看起来有三十多岁，来自开封市杞县农村。他说，在不远处的另一个街口，妻子推着三轮车在卖豫东小吃凉皮和烙馍卷菜。

    “一天下来，俺两口少则三五十块，多则一百多块，比在老家挣得多！”谢诚实咧着嘴笑得有些开心。一提起孩子，他叹了口气，“不外出干点活儿，光靠家里那几亩地，吃饭没问题，花钱就难了。两个孩子，一个上初中，一个上小学，过去跟着爷爷奶奶，现在老人都过世了。俺只好多花钱让他俩上私人学校，那儿能住宿能吃饭。公家学校不交学费，但不能食宿。”

    谢诚实口中的私人学校就是官方所称的民办学校，公家学校则是政府出资设立的公办学校。他并不知道，政府公共财政对享受九年制义务教育的学生按人头进行补贴的政策，只知道孩子到公办学校不交学费。

    法治周末记者在采访中得到证实，开封市一些民办学校的校长近年来则四处奔波，要求按照民办教育促进法中“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”的精神，享受政府下拨的生均公用经费补贴，但迟迟没有结果。

    “国家关于农村义务教育阶段全部免除学杂费、对家庭经济困难学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费的政策(以下简称‘两免一补’)，是党中央、国务院切实减轻农民负担，保障农村学生特别是农村贫困家庭学生接受九年义务教育，促进农村义务教育持续健康发展的重大举措，但在贯彻落实上各地的做法并不一样，不少地方把民办学校排除在外。”中国法学会会员田坤认为，将民办学校学生排除在“两免一补”和生均教育经费之外与2006年9月颁布的义务教育法相冲突。

    田坤认为，依据义务教育法第二条的规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”。这意味着，经教育行政部门审批的从事九年义务教育的民办学校，也应该享受到与公办学校一样的财政扶持政策，得到生均经费资助。

    民办学校曾经辉煌

    开封虽然是农业大市，但历史悠久，文化底蕴深厚，自古就有捐资办学的传统。1995年前后，在国家鼓励社会资本投入教育领域的形势下，开封市农村出现了大量民办学校。

    在开封市杞县高阳镇毛寨村，一所名为曙光小学的民办学校挂牌成立。创办者刘守然当年42岁，是一个跑运输的个体户。小学文化程度的他，深知学文化、有知识的重要性，但上小学三年级的女儿学习成绩不佳。

    “说啥也不能耽误了孩子，我就是自己掏钱雇老师，也要让孩子把书念好。”刘守然说，在当时政策的鼓励下，他租了房做教室，聘请了两名声望好的退休教师，自己的女儿为第一个学生，这所民办学校就算成立了，起名曙光小学。

    学校快开学时，人缘好的刘守然用村里的大喇叭正式通知开始招生。当时，村里的公办学校每学期收费是100多元，曙光小学收费是300元，虽说要比公办多收一倍，但家长们奔着孩子的前途，都舍得掏这个钱。

    随着学生人数的增多、办学规模的扩大，1998年，刘守然用自家的15亩耕地置换了村里的16亩废弃田，开始正式盖教室和老师的办公室。校园建好后，吸引力进一步增加，方圆十里八乡的孩子们也慕名求学，学校也聘请到一些刚毕业的大学生做教师。为方便路途远的孩子和本村父母在外打工的留守儿童上学，刘守然办起了寄宿制学校。

    2000年，刘守然又办起了初中。到2003年时，这所民办学校的在校生达到了1000名左右。

    “农村的孩子们，可以不花一分钱就能上学。国家重视教育的一系列举措，增强了各村公办小学的吸引力。”2005年前后，刘守然感受到了来自公办学校的压力。当时，国家对农村公办学校进行危房改造，对教师待遇予以落实，对农村义务阶段的学生开始实行“两免一补”。

    到2007年时，曙光学校初中部停办了。从曙光小学毕业的孩子们，到公办的初中上了寄宿制。但因为刘守然的名声好，且小学是寄宿制，对父母外出打工的留守儿童提供了便利，小学还是有一定的吸引力，在校小学生还保持在200名左右。

    刘守然说，办学18来，他放弃了收入较高的运输工作，专心操办着他本不熟悉但却有热情的学校，在办学中累计投入160多万元，至今仍欠信用社20万元贷款和10万元私人欠款。对于信用社的贷款，最近五六年来，因办学困难，信用社还曾经起诉过他。

    但一提起自己的学生，刘守然如数家珍地说：“有考入武汉大学、中山大学的，还有在北师大上研究生的……”

    与刘守然一样，几乎每个民办学校的办学资金来源无外乎两条：一是向学生收取的学费；二是银行贷款或自行筹措的资金。

    记者在采访中了解到，民办学校在杞县发展的鼎盛时期，拥有学生1.3万人左右，几乎每个乡镇都有民办学校，并且呈现出这样一个规律：凡是公办教育质量好、布局合理，民办教育就不发达；凡是民办教育发达之地，之前的公办教育要么是教学质量差，要么是布局不合理，正因为存在问题，民办教育才会有需求，才会有生存空间。

    “农村民办学校之所以能获得社会认可，原因主要有三个方面：一是办学者和教师有着更强的责任心，更能满足农村家长让孩子学到知识的愿望；二是民办学校能适应农村家长外出打工的需求，普遍开办了寄宿制，方便家中留守老人接送；三是民办学校机制灵活、管理灵动，更便于开展教学改革。”河南省民办教育研究会秘书长曹占武认为。

    财政补贴政策被指过于“模糊”

    “民办学校绝大多数出现在上世纪九十年代中期。当时，公办教育投入不足，教学质量差，使得民办教育应运而生，并渐成扩大之势。这也是当时教育资源失衡现象的产物。”开封市政府一位不愿具名的官员向记者坦言，随着国家综合实力的增强及对农村义务教育的重视，国家对公办学校的投入迅速增加，公办学校的教育质量明显提高，生源出现从民办学校向公办学校回流现象。

    “实际上，向学生收费是民办学校的主要收入。他们不会办赔本的学校。”6月20日，开封市教育局党委办公室张主任对记者说。

    一些民办学校的校长也坦言，招生人数影响着学校的发展，他们不得不花大力气通过提高教学质量来争取生源。

    “在农村，收费高了，一般家庭难以接受。如果没有足够的资金，又很难稳定师资队伍，教学质量难以提高。”几乎每一位接受采访的民办学校校长，都希望在办学资金上能像公办学校一样，得到财政补贴。

    开封市尉氏县仅南曹乡就有4家民办学校，但办学规模和收费均不一致，高的每学期收费800余元，低的也就500元，而当地物价部门核定的收费标准为1900元。

    2005年，国家开始实行免费义务教育，逐步对义务教育阶段的学生实行“两免一补”，后改为生均公用经费。记者从开封市政府了解到，2012年，全市城市义务教育阶段学校生均公用经费标准达到小学430元、初中630元，农村中小学义务教育学校生均公用经费标准分别提高到小学530元、中学730元，全年共安排农村义务教育公用经费3.8亿元、免费教科书资金0.6亿元，补助家庭经济困难寄宿生生活费0.4亿元。

    而名为生均公用经费的财政补贴与开封市民办学校无缘，这也让民办学校心有不甘。

    据了解，生均公用经费是指保证中小学正常运转的必需经费。按照中小学公用经费支出管理的有关规定，中小学公用经费主要用于学校教育教学和后勤服务等方面的开支，具体包括：教学业务与管理、教师培训、实验实习、文体活动、水电、取暖、交通差旅、邮电，仪器设备及图书资料等购置，房屋、建筑物及仪器设备的日常维修维护等。不得用于人员经费、基本建设、偿还债务等不属于公用经费开支范围的各类支出。

    “近几年，民办学校生源流失现象严重，这是歧视民办学校的结果。”尉氏县一些民办学校的校长认为。

    “通过优质教育和特色化教育，增强学校的吸引力，才是民办学校的发展方向。”在开封市教育局党委办公室张主任看来，学生离开民办学校、去不收费的公办学校就读，是学生的教育选择权。

    这位张主任认为，公办学校全额拨付公用经费是因为确实实现了全免费教育，学生上学不需要交钱，而民办学校则根据物价部门的批准，可以收取费用，不享受公用经费是合理的。

    “国家政策过于模糊民办学校的校长在采访中均认为，国家对于义务教育阶段学生的全免费也包括了民办学校的学生，这是对所有义务教育阶段学生的惠民政策，国家给学生拨付的是公用经费而不是公办学校经费。

    “既然我的民办学校产生于普九期间，帮助当地政府完成了普九任务，又在申领《办学许可证》的过程中，得到了当地政府的支持，那就说明是我接受了政府的委托，政府就应该按照民办教育促进法为我的学校解决教育经费，包括生均公用经费。”这些校长们认为，根据2003年9月1日起施行的民办教育促进法第四十九条的规定，政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。

    “这是一种对法律的误读。”开封市教育局一位李姓工作人员认为，民办教育促进法实施条例第四十二条规定，县级人民政府根据本行政区域实施义务教育的需要，可以与民办学校签订协议，委托其承担部分义务教育任务。县级人民政府委托民办学校承担义务教育任务的，应当根据接受义务教育学生的数量和当地实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费。

    “我们并没有委托民办学校承担部分义务教育任务。”开封市教育局党委办公室张主任表示，法规没有明确规定，生均公用经费必须要给民办学校发放。

    相同的政策不同的解读

    在开封市闹得沸沸扬扬的农村民办学校生均公用经费之争，与其相邻的郑州市、商丘市则相对缓和。

    记者在采访中了解到，在商丘市所属的永城市和柘城县，民办学校享受的生均公用经费与公办学校一致，而在睢阳区、虞城县、夏邑县等地只是享受了部分。

    在郑州市，从2010年秋季开始向义务教育民办学校拨公用经费，按公办学校学生人均公用经费的相同标准拨付，在民办学校就读的学生也可以享受政府补助。

    登封市教育局干部冯俊江介绍说，登封市发放公用经费(含每生30元的取暖费在内)的标准逐年增长，从刚开始的230元，提高到现在的小学530元、初中730元。目前，该市小学、初中阶段共有民办学校14所，在校生约5000人。

    田坤认为，我国目前针对民办教育的法律法规不多，原则性又太强，更多的只是一种态度和政策导向，操作性较差，使用范围和时限不明显，难以产生实际的效力，而且各个部门、各个地方的政策不统一，难以协调，导致办学者无所适从。

    “民办学校作为公办学校教育资源的补充，从满足教育需求的角度来说承担了相应的社会责任。有的学校主要接收农村留守儿童和进城务工农民工随迁子女，体现了一定的公益性质，获得公用经费拨款有其合理性，但在能否得到生均公用经费拨付上没有明确规定，大多款项流向公办学校。”田坤建议，国家主管部门应明确公共财政对民办教育保障投入的相关政策。

    但是在给民办学校下拨公用经费的问题上，法治周末记者从河南省教育厅了解到，目前还没有明确的政策依据和文件，导致了各市、县执行的政策各不相同。

    事实上，在没有相应文件或政策出台的情况下，地方政府是否支持民办教育的发展至关重要。

    “民办教育可以吸收社会力量办学，一方面为国家财政分担了很大压力，另一方面缓解了政府办学压力，减轻了政府的财政负担，也让老百姓有多种选择。”河南省民办教育研究会秘书长曹占武在接受记者采访时表示，随着人们生活水平的不断提高，很多人希望自己的子女能受到更为良好的教育。一部分家长由于工作原因无力照顾和辅导子女，希望子女能在寄宿制民办学校里得到妥善的照料和培养，而我国现有的公办教育无法完全满足这种选择教育需求。民办学校的出现与发展在一定程度上满足了部分家长、学生选择教育的需要，同样缓解了办学条件较好的学校招生与需求之间的矛盾。

    “显而易见，相同的政策背景出现两种不同的结果，地方政府对于民办教育的支持态度和强度决定了政策会不会有‘盲区’。”曹占武认为，民办教育的特色办学，促进了教育的均衡发展，是基础教育的重要组成部分，同时也是整个民办教育的重要组成部分，形成了公办、民办竞争的态势，促进了教育资源的合理配置，既要依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位，保障民办学校办学自主权，又要健全公共财政对民办教育的扶持政策。