做大做强城市集群经济
河北山东四川吉林等地密集调整行政区划引关注
□ 本报记者 徐建华
6月23日,河北发布了关于邢台行政区划调整的通知:两个市辖区更名,一个县撤销,两个县改区。
河北邢台已是5天内全国第4例区划调整案例。
经过此番调整,邢台市市区数量扩大一倍,由原来的2个市辖区(桥西区、桥东区)扩大为4个市辖区(襄都区、信都区、任泽区、南和区),而且也解决了市县同名问题(邢台县撤销)。
就在此前一天,山东发布了关于烟台行政区划调整的通知:撤销蓬莱市、长岛县,设立烟台市蓬莱区。此次调整之后,烟台由原来的辖4区、1县、7个县级市,变为辖5区6市;同时山东人口最少、陆地面积最小的长岛县,正式成为历史。
6月19日以来,四川成都、吉林长春已经相继官宣了调整方案。
当日,吉林官方媒体公布消息:经国务院批复同意,将原由四平市代管的县级公主岭市改由长春市代管;四川省人民政府网站发布消息:经国务院批复同意撤销新津县,设立成都市新津区。
邢台到烟台、长春到成都,再到更早的济南、合肥等地,为什么申请区划调整,争相做大?
国家标准《品牌评价 城市》起草人、中国城市报社有限公司副总经理常亮认为,城市的本质是市,就像企业并成集团,船队变成航母群,做大才有抗风浪的能力,才有利于参与国际竞争;也像天体,恒星质量体积越大,对周边越有辐射力和吸引能力。货卖成堆、店多成市、产业聚集,是经济规律,所以城市要集群,要做大做强。
近年来,做大做强中心城市,一直是各省政府的重要目标。“一个区域只有中心城市强,区域经济才能强,只有中心城市对区域城市带动性强、辐射影响大,才能提高整个区域经济的水平。行政区划调整是城市扩大体量的捷径。”常亮说,对于烟台来说,经过此次调整之后,烟台下辖县全部消失,正式成为无县城市。同样是扩张,长春的路径则不同于烟台。因为县级公主岭市,原本是由四平市代管,现在则划给了省会长春,长春的总人口将直接增加100多万。
优先发展大城市,做大做强中心城市,这一思路是始终一致的。近几年来涉及到城镇化和区域经济的相关文件中,无论是推动开放落户,还是城市群和都市圈的建设,提升中心城市能级和核心竞争力,都是一条主线。国家发展改革委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》就明确提到,“要完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围。”这意味着,在资源要素的自发集聚之外,做大做强中心城市,必要时可以动用行政手段。该任务还强调:“优化行政区划设置。统筹新生城市培育和收缩型城市瘦身强体,按程序推进具备条件的非县级政府驻地特大镇设市,有序推进‘县改市’‘县改区’‘市改区’,稳妥调减收缩型城市市辖区,审慎研究调整收缩型县(市)。全面完成各省(区、市)设镇设街道标准制定工作,合理推进‘乡改镇’‘乡(镇)改街道’和乡镇撤并。”
“这一条涉及到两类地区。有序推进‘县改市’,针对的是那些经济强县。像东南沿海一些百强县,经济和人口规模庞大,县一级的管理,可能‘小马拉大车’,不利于进一步发展,因此条件合适可以进行升格。至于那些经济体量小、人口流失、发展困难的市县,可以改区发展;或者对市辖区调减,瘦身强体;再或者按照‘审慎研究调整收缩型县(市)’,直接合并到周边‘归零’。”常亮表示,从成都、长春到烟台,密集的区划调整,意味着中心城市大扩张的来临。
城市间有竞争是客观规律。大城市对周边小城市具有“虹吸效应”,人、财、物会自发地向大城市流入。小城市该如何破局和发展?常亮支招,小城市要找准自己的优势,集中精力把自己的长板拉长,做专做精一项产业,在细分领域做到局部为王,自觉参与大城市的合作分工,切忌大而全,什么都干。
据了解,改革开放以来,我国行政区划调整走过了4个阶段,从改革开放初期沿袭的“切块设市”,到社会主义市场经济体制背景下的“撤地设市”和“撤县设市”,再到社会主义市场经济体系不断完善和深化时的“撤县(市)设区”。“行政区经济”在为调整后地区的发展带来激励的同时,也有助于我们洞悉行政区划发展规律、探寻空间治理体系和治理能力现代化的决策依据。
2001年至今,我国一直处在培育大都市区主导的撤县(县级市)设区阶段。一方面,随着社会主义市场经济体制改革的不断完善,中国更加重视大城市对经济发展的核心带动能力。这一时期,行政区划调整以撤县(县级市)设区为主要特点。如上海撤销崇明县设立崇明区,南京整合江浦县,设立新的浦口区,宁波江东区并入鄞州区等;另一方面,由于大城市往往面临交通拥堵、环境污染等集聚不经济的问题,小城镇的发展受到格外重视。为了更好地促进城乡融合,国家也开展了大批乡级行政区调整工作,通过重组中心镇(或设立街道办事处)打造有影响力的基层行政单元。如2010年江苏省有14个区划调整变更就与乡镇重组和升格有关。
常亮建议区划调整要遵循4项原则:行政区划调整要长远规划、勿频繁变动;行政区划调整要统筹好经济发展和服务民生的关系;行政区划调整要因省制宜;空间治理要更多关注跨区域的城际治理协同。
《中国质量报》