主要发达国家质量政策比较研究系列报道之一
美国质量政策：独立监管和共同治理并行
开栏的话：2019年，中国质量报刊社承担了市场监管总局质量发展局的研究项目“主要发达国家质量政策比较研究”，最终形成了一项重要项目研究成果《主要发达国家质量政策比较研究报告》。该报告通过对美国、加拿大、德国、瑞士、欧盟、日本、韩国等7个主要发达国家（地区）的质量政策开展研究，提出了对我国质量政策的建议。在当前我国大力推动质量强国建设和高质量发展的背景下，研究报告具有一定参考价值。本报今日起推出“主要发达国家质量政策研究系列报道”，对研究报告进行选登，同时对相关质量专家进行采访，多方面推动研究成果的应用。
美国的质量政策是从1906年开始发展起来的，至今已经历了初创阶段、基础阶段、完善阶段和强化阶段4个不同层次的政策状态，目前呈现出以风险驱动为核心，独立监管和共同治理并行的特征。我国可以借鉴美国划分明确的质量政策，每类产品的监管都有其合适的归属机构；美国能够更好地运用其他机构和主体来共同推进质量提升。
美国质量政策发展概况
美国拥有全国性的监管机构55个，人数近13万人。美国既是一个成功的工业化国家，同时又是一个强有力的监管型国家。数据资料表明，在美国，社会性监管的从业人数远远大于经济性监管的从业人数，占监管机构总人数的75%以上。在美国的社会性监管机构中，有众多的产品质量监管机构，其中主要有美国贸易委员会（FTC）、消费者产品安全委员会（CPSC）、食品药品监督管理局（FDA）和美国农业部（USDA）等。
美国质量政策发展可以分为初创阶段（1906年以前）、基础阶段（1906-1938年）、完善阶段（1938-1962年）和强化阶段（1962年至今）4个阶段。现如今，美国质量政策呈现出风险驱动、独立监管和共同治理的三大特征。基于质量安全的风险来驱动制度的变迁与改进，是一个基本的特征。基于质量安全风险管理的这些特点，各国设置的质量监管机构，主要包括从属型质量监管机构、隶属型质量监管机构、独立型质量监管机构3种类型，美国的质量监管机构分别属于后两种类型。在美国的政府架构中，将这些独立的监管机构称之为“无人领导的国家机关第四分支，一个不负责的机构和无法协调的权力的集大成者”。作为政府的独立质量监管机构，不仅拥有法律所赋予的行政权力，甚至还拥有监管规则制定的“准立法权”，以及行政裁判的“准司法权”，可以说拥有比一般的政府部门更大的权力。同时，这些机构独立于立法、行政、司法3个部门之外，不受政府各内阁部门的直接控制和干预，在其职权和监管范围内，即使是国会和最高法院也不得任意干涉。所以，美国政府的质量监管部门，并不同于通常意义上所理解的政府机构，而是一类具有极大独立性的特殊政府部门，这是为了适应质量安全风险管理的专业需要，使其可以不受干预地履行自己的职责。美国并没有因为质量安全的公共性就固守于政府的单一管理，而是与其他市场主体、社会组织共同对质量安全进行治理，这是美国政府质量管理体制的又一重要特征。
美国质量政策及作用影响
美国政府的产品质量监管具有完善的法律体系和规章制度。国会立法规定了相关机构的职权，机构制定的法规规定了对产品质量的强制性要求，机构内部还有详细的规范工作人员行为的工作程序，使日常工作有章可循，降低产品质量监督工作过程中人为因素的影响，保证其公平、公正和一致性。美国法律很重视对人身财产伤害的保护，法律体系对产品制造者、销售者的责任，消费者的权利，监管机构的职责，仲裁规则等都作了比较详尽的规定。此外，还对一些直接关系消费者安全的产品专门制定了法律，如《美国统一商法典》《消费者产品安全法》《美国统一产品责任示范法》等。这些法律法规几乎涵盖了所有的产品，同时为保证产品安全，制定了非常具体而有效的标准和监管程序。
美国政府为了加强对产品质量的监管，制定了一系列监管制度，其中比较典型的有认证认可与强制检验制度、产品分类监管制度、缺陷产品的召回制度和激励制度。
这些制度一是有效地提升了产品质量与安全。由于美国的监管机构设置是根据产品分类而定，因此相关机构不仅监管国内生产销售的产品，还要监管出口、进口产品的质量安全。由美国执行风险管理理念与市场运作机制相结合的监管方式，按照产品风险等级对不同产品监管力度不同。此外，美国政府注重和鼓励消费者参与产品质量安全监管，建有强大的网络平台，便于消费者的参与。
二是构建了完善产品质量安全事件处理机制。虽然美国产品也经常发生质量安全事件，但在成熟的产品召回制度、国家质量奖励制度和产品质量认证制度的支持下，能够及时采取相应措施降低事件影响。美国重视风险管理理念，监管以预防为主，注重对产品质量安全事故的统计分析，在此基础上为政府部门、相关机构进行产品安全管理，制定消费者安全政策，评估政策效果，消除安全隐患提供了重要的决策依据。
三是形成了公正透明的产品质量监管体系。美国并没有因为质量安全的公共性就固守于政府的单一管理，而是与其他市场主体、社会组织共同对质量安全进行治理，这是美国政府质量管理体制的又一重要特征。在政府的质量安全监管中进行市场化的改革，与市场、社会等多元主体协同开展质量共同治理，也是美国自上个世纪80年代以后，政府质量管理体制发展的重要路径，公开性与透明性是产品质量安全体系的基本要求。
美国与我国质量政策比较分析
全能政府与独立监管。中国现有的质量管理体制面临的一个基本问题是，政府对质量的管理依然扮演着“全能政府”的角色，其所管理的质量范围几乎无所不包，使得政府承担了过多的、也承担不了的质量管理责任。同时，这种“全能型”的管理，也抑制了企业作为微观质量主体的行为，不能充分发挥市场竞争的基础性作用，促进质量领域的优胜劣汰。导致这一“全能型”管理的原因，虽然有公民对政府的过度压力、体制变迁的阶段性等因素，但最主要的原因还是来自于对政府质量管理职能定位的模糊与摇摆。而美国则认为质量安全风险往往与专业技术性问题高度相关，需要专业技能和技术法规手段作为支撑，而不是一般的公共事务处理和程序性安排。对质量安全风险的管理，除了一般性的制度安排以外，更需要对行为进行具体规制，包括对违法违规的企业质量行为进行执法。可以将不同产业进行划分从而制定不同的独立监管机构，甚至直接参与该领域的产业经营活动。
独领风骚与共同治理。中国现有质量体制的困境在于，企业质量主体的地位始终得不到确立，从而导致政府主体承担超越公共边界的责任。由于我国还处于市场经济的初级阶段，加之计划经济向市场经济的转轨尚未完成，社会发育也很不成熟，因而政府在质量的共同治理中，还必须扮演规则制定、制度安排和模式建构的主导作用。尤其是面对由于企业不诚信，而导致的非正常的质量安全事件，政府更有必要在质量监管上发挥主导作用。但是，现有的治理模式已经证明，完全依赖政府的质量监管，实际上有效性的边际产出越来越小，亟待发挥市场主体的基础作用，适应市场经济的规律，切实通过竞争建立企业的质量激励与约束机制。而美国并没有因为质量安全的公共性就固守于政府的单一管理，而是与其他市场主体、社会组织共同对质量安全进行治理。美国认为质量安全问题虽然是一个由政府进行监管的公共对象，但是由于质量安全风险的不确定性，监管对象的复杂性，以及政府资源的有限性和官僚主义，特别是政府因被“寻租”而导致的过度监管等诸多因素，政府的质量安全监管也会失灵。这就需要借助社会和市场的力量，来矫正和弥补政府监管的失灵。
（主要发达国家质量政策比较研究课题组供稿）
《中国质量报》