如何确定行政处罚的“当事人”

   《行政处罚法》提出了行政处罚“当事人”（即行政相对人，执法实务中又称“相对人”）的概念。依据《行政处罚法》的程序规定，行政机关可以向当事人以及其他有关人员调查、收集证据，但是行政机关作出的处罚决定只能是针对当事人。并且只有当事人有陈述、申辩的权利，有要求听证的权利。因此，质监执法部门在实施行政处罚时一定要注意区分程序中的“当事人”和其他有关人员。这里，笔者结合一起常见的“销售不合格螺纹钢行政处罚案”试探讨如何在具体案件中确定行政处罚的“当事人”。
    基本案情
   A市质量技术监督局在辖区内的建筑工地检查时发现一批螺纹钢进货凭证不全，执法人员当场立即对该批螺纹钢实施了抽样，并送相关检测机构检测。检验结果表明，抽样的这批螺纹钢内在质量（物理性能、化学性能等）合格，但是重量偏差和外观尺寸不合格，综合判定为不合格产品。
   因此，该局决定对这一“以不合格产品冒充合格产品”的违法销售行为立案查处。经初步调查，涉案的主要人员是生产厂家甲、直接供应该批螺纹钢给项目工地的销售商乙、销售商乙的上家供货商丙以及该工地项目部（建设公司）丁。立案时如何确定本案的“当事人”成为首先要解决的问题。
    “当事人”的确定
   从《行政处罚法》理论上讲，“当事人”是行政主体实施行政处罚的对象，也就是行政相对人，包括公民、法人或者其他组织。应该说，各个违法主体都可以成为“当事人”。但是，落实到个案，基于案件查处的便利、行政效率、行政成本以及案件管辖等因素的考虑，每个案件“当事人”的确定不但要合法，而且要合适。上述案件中的涉案人员主要有甲、乙、丙、丁四人，但是经过逐一分析排除，本案的“当事人”最后确定为直接供货商乙。
   我们说，将生产厂家甲列为当事人的同时将案由确定为“生产的螺纹钢以不合格产品冒充合格产品”，这也是符合《产品质量法》规定的。但是在该案中，生产厂家并不在该市生产，因此在管辖上存在问题，将甲列为当事人就需要A市质量技术监督局得到管辖授权。这在实务中难以操作，并且对案件的调查取证甚至如果最终案件需要强制执行都会带来诸多不便，实质上违背了行政案件查处便利、高效的原则。为从源头上狠狠打击此类违法行为，A市质量技术监督局可以在对销售商实施处罚后，将案件情况通报生产企业所在市质量技术监督局，由企业所在地质量技术监督部门实施查处。因此本案不宜将甲列为“当事人”。应该指出的是，依据《产品质量法》第五十条规定，“以不合格产品冒充合格产品”无论生产者还是销售者同时都可以查处，并不违背“一事不再罚”的原则。
   在螺纹钢的直接供应商乙和乙的上家供货商丙之间如何确定“当事人”，是将双方全部列为当事人还是单独列乙为当事人或是列丙为当事人，需要进一步分析。有些行政处罚机关是将两个独立的主体共同列为一个行政案件的当事人，然而在质量技术监督执法惯例中，案件的当事人往往是独立的单一主体。行政共同违法行为的处罚实践还未成熟。本案中，乙和丙之间是否有行政违法的共同故意，是否构成了行政共同故意违法，调查的难度颇大。而如果为方便调查，将没有密切联系的两个涉案人员作为同一案件的当事人，笔者是持怀疑态度的。笔者认为，这是混淆了当事人与证人的关系，没有理顺案件里的行政法律关系。如果将乙和丙同时作为当事人，会出现乙和丙全部是当事人，又互为证人的关系，可能影响到案件的程序合法性。
   那么如果单独列乙为当事人或是列丙为当事人，是选择乙还是丙，这就要根据本案的初步调查情况具体考虑。乙是直接将该批不合格螺纹钢作为合格产品销售给工地，其违法主体的地位是明确的，并且和案件之间的联系十分紧密，切合当事人的要素要求，是行政处罚的对象。而丙是销售螺纹钢给乙的，是否存在以不合格产品“冒充”合格产品还未确定，特别注意的是，依据《产品质量法》，并非所有销售不合格产品都是违法行为，只有证明了“冒充”的行为，才能行政查处。而乙丙交易的时候是否明示产品不合格，还要调查才能证明，严格来讲这是另外一个法律关系，不是本案的证明对象。由此，笔者认为将乙列为本案的当事人（行政相对人）是适当的。
   丁虽然与本案的查处结果有一定的利害关系，但是它在本案中是证人的身份，不能同时作为当事人。证人是了解情况并提供证言的人，证人所做的陈述或证词是重要的证据。证人和当事人是严格区分的概念。丁作为证人要参与本案的调查工作，作为“利益受害人”在没收违法产品时要积极配合。依据行政程序理论分析，丁或许可能会因为涉及的利害关系成为行政程序的第三人，但是无论如何它不是行政处罚的对象，不是“当事人”。
   本案的案情并不复杂，笔者认为，并非只有疑难案件才有研究的价值，常规案件的分析更有启发作用。对上述“销售不合格螺纹钢行政处罚案”探讨提示质监执法人员要在执法实务中仔细掌握行政程序的要求，切实做到依法行政，合理行政。现实中，已经有个别行政执法部门由于行政处罚当事人（行政相对人）认定错误，导致行政处罚决定错误，最后因程序错误在行政诉讼中败诉的案例。
（作者单位：上海市质量技术监督局监督处）