《经营者反垄断合规指南》解读

为鼓励经营者培育公平竞争的合规文化，建立反垄断合规管理制度，提高对垄断行为的认识，防范反垄断合规风险，保障经营者持续健康发展，促进《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）的全面实施，在总结我国执法实践经验和借鉴其他国家（地区）做法的基础上，根据《反垄断法》等有关规定，国务院反垄断委员会（以下简称委员会）制定出台《经营者反垄断合规指南》（以下简称《指南》）。

一、起草背景

我国《反垄断法》自2008年实施以来，反垄断法律制度规则体系日益健全，反垄断执法力度不断增强，有力地预防和制止垄断行为，保护了市场公平竞争。但在执法中也发现，经营者反垄断法律意识不强、反垄断合规制度普遍缺失、竞争文化尚未深入普及等问题较为突出，亟须加强反垄断合规指导，增强经营者依法合规开展生产经营、自觉维护市场公平竞争的意识和能力，培育和弘扬公平竞争文化，进一步营造公平竞争的社会环境。

党的十九届四中全会强调，完善公平竞争制度，强化竞争政策基础地位，加强和改进反垄断执法，对反垄断工作提出明确要求。反垄断合规倡导是促进《反垄断法》深入有效实施的重要方式和手段。制定《指南》是完善反垄断规则体系的重要内容，是强化竞争政策基础地位、支持企业在公平竞争中发展壮大的迫切需要，也是全球多个司法辖区推进反垄断法实施的普遍经验，对降低执法成本、保护公平竞争、推进更高水平对外开放具有十分重要的意义。

二、起草过程

2019年以来，根据委员会全体会议部署，委员会办公室牵头开展《指南》起草工作。在起草过程中，委员会办公室坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，认真落实科学立法、民主立法、依法立法、开门立法的要求，坚持问题导向和目标导向相统一、总结国内实践与借鉴国际经验相结合、深化理论研究与广泛征求意见相统筹的基本原则，充分考虑我国经营者反垄断合规工作现状，适应我国经济发展的阶段和水平，强化经营者反垄断合规的制度供给，主要开展了以下工作：

一是深入总结执法实践。系统梳理《反垄断法》及相关配套立法的法律规定，深入总结《反垄断法》实施12年来多发易发垄断行为，对反垄断执法和竞争倡导中发现的经营者合规意识薄弱、合规能力缺乏等现实难题有针对性地作出回应，全面提示经营者反垄断法律合规风险，为经营者建立反垄断合规体系提供框架性安排。

二是充分听取专家建议。《指南》涉及面广、复杂程度高。为切实增强起草工作的科学性、有效性、针对性，我们组织委员会专家咨询组召开专题会议，对指南定位、框架和主要内容等进行深入研究。同时，与管理体系方面的专家进行深入交流，充分参考ISO19600《合规管理体系指南》国际标准，完善《指南》内容体系。

三是研究借鉴国际经验。深入研究欧盟、法国、英国、澳大利亚、日本等国家和地区反垄断合规指南或指引的成熟经验和做法，了解有关国家（地区）反垄断合规指南体系和主要内容，为制定《指南》提供有益参考和借鉴。

四是广泛征求各方意见。广泛征求并充分吸纳委员会成员单位意见。2019年11月，在市场监管总局官网公开征求社会公众意见，收到有关企业、商协会、律师事务所和个人等意见建议近150条，我们对此进行充分研究并采纳合理化建议，对《指南》予以完善。

2020年7月，《指南》经委员会全体会议审议通过，9月印发实施。

三、《指南》的主要特点

作为在全国范围内实施的反垄断领域首部合规指南，《指南》主要有以下特点：

（一）突出系统性。《指南》从提示经营者反垄断合规风险、指导经营者建立健全合规管理制度、加强合规风险管理和合规管理保障等多个层面，对经营者统筹做好反垄断合规工作作出了系统性的指导。既倡导经营者完善合规管理刚性制度，也鼓励经营者注重积极培育和推广合规文化；既规定了经营者主动识别和评估反垄断风险的考虑因素，也明确了经营者积极配合反垄断调查的义务；既倡导经营者做好合规建设和风险管理，也专门对保障措施作出规定，为经营者反垄断合规提供全方位指引。

（二）突出协调性。《指南》明确了经营者合规风险的重点，为经营者识别反垄断法律风险提供了基础性指导。同时，考虑到反垄断法相关规定的多样性、复杂性，《指南》并未对反垄断制度规则作过多过细的阐释，而是注重与现行法律、行政法规、部门规章和指导性文件的衔接，特别是与委员会颁布的其他指南、市场监管总局颁布的三个反垄断部门规章保持一致。经营者可以通过制定更加具体的指引或手册，切实加强自身合规制度建设，不断提高合规管理水平。

（三）突出针对性。《指南》针对当前经营者反垄断合规方面存在的反垄断法律意识不强、竞争文化缺位、管理层不重视、合规制度不健全、人才匮乏、保障措施不足等突出问题，从合规管理文化、制度建设、风险管理等多个方面确立经营者反垄断合规管理的基本要求和关键环节，阐明经营者行为边界和底线，对合规工作中存在的问题和挑战给予有效回应，保障经营者依法依规开展公平竞争。

（四）突出指导性。《指南》以《反垄断法》为依据，明确了经营者需要重点关注的反垄断合规风险，并对经营者反垄断合规管理作出一般性指引。《指南》本身没有法律意义上的强制力，更主要的作用是鼓励和指导。经营者可以对照《指南》，从自身经营范围、组织结构和业务规模等实际出发，采取适合的方式加强反垄断合规管理，达到降低法律风险、持续健康发展的效果。

四、《指南》的主要内容

《指南》分为总则、合规管理制度、合规风险重点、合规风险管理、合规管理保障和附则6章，共30条。主要包括以下内容：

（一）总则。总则明确了制定《指南》的目的和依据，对适用范围和《指南》涉及的基本概念作了阐释，突出了反垄断合规文化倡导的重要性。

（二）合规管理制度。该章强调经营者建立并有效执行反垄断合规管理制度的重要性，明确合规管理制度涉及的主要内容，包括合规承诺、合规报告、合规管理架构等；详细阐述了合规管理负责人的重要作用以及合规管理的具体职责，特别强调了合规管理部门及其负责人的独立性和权威性，鼓励经营者高级管理人员领导或者分管合规管理工作。

（三）合规风险重点。该章主要对经营者在反垄断合规管理中涉及的重点风险进行了概要阐释。首先，依法明确了经营者禁止达成垄断协议、禁止滥用市场支配地位、依法实施集中等，为了帮助经营者对具体行为作出更有效的判断，《指南》建议经营者参考《反垄断法》、《禁止垄断协议暂行规定》等部门规章，以得出更加清晰的结论；其次，阐明经营者的法律责任和配合调查的义务，描述了经营者应当避免拒绝或阻碍调查的具体行为；第三，对《反垄断法》中规定的承诺制度和宽大制度作出规定，并与《国务院反垄断委员会垄断案件经营者承诺指南》、《国务院反垄断委员会横向垄断协议案件宽大制度适用指南》进行有效衔接；最后，提醒经营者应当有效应对可能面临的境外反垄断法律风险，并可以向反垄断执法机构报告有关情况。

（四）合规风险管理。首先，《指南》考虑到不同类型的经营者及其员工面临的反垄断法律风险有所不同，鼓励经营者根据实际情况建立相关机制，对可能存在的风险进行识别和评估，并对员工面临的法律风险进行提醒；其次，在识别评估的基础上，鼓励经营者建立健全处置机制，对有关风险进行控制和应对。《指南》特别鼓励经营者在发现合规风险后尽快与反垄断执法机构合作。

（五）合规管理保障。为了提高经营者反垄断合规管理的有效性，《指南》鼓励经营者实施与反垄断合规管理相配套的保障措施：一是内部管理方面，建立健全对员工反垄断合规行为的奖惩机制，明确反垄断合规举报政策；二是能力建设方面，鼓励经营者建立专业化、高素质的合规管理队伍，并通过加强教育培训等方式，帮助和督促员工了解并遵守反垄断法相关规定；三是配套措施方面，鼓励经营者加强信息化建设，依法运用大数据等工具，加强对经营管理行为合规情况的监控和分析。

（六）附则。明确了《指南》的效力和生效时间，强调《指南》仅对经营者反垄断合规作出一般性指引，不具有强制性。同时明确行业协会、网络平台经营者可以依据《指南》开展相关合规管理和引导的工作。

《指南》的发布，为经营者开展反垄断合规工作提供了明确指引和具体要求，有助于各类市场主体深化对《反垄断法》相关规定的理解和认识，有效预防和降低法律风险，树立良好形象。下一步，反垄断执法机构将全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持依法行政，积极主动为经营者提供反垄断合规指导，保护市场公平竞争，推动我国经济高质量发展。