“加处罚款”究竟如何执行

   本文试从一个具体案例引发对行政处罚决定中“加处罚款”如何执行的分析，探讨其中带有观点分歧的问题，以期引发各位同仁对行政强制执行的关注。

    ■文/何云福

   “在当前法律、法规没有赋予质量技术监督部门强制执行权的情形下，相对人拒不履行生效的行政处罚决定，质量技术监督部门申请人民法院强制执行是最重要的强制手段，保证了行政处罚决定的严肃性和权威性。”

   “法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。由此，本案申请人民法院强制执行其行政处罚决定是有明确的法律依据的。”

    案 情

   某质量技术监督局（以下简称质监局）接举报后对辖区内甲电器成套厂进行执法检查时发现，该厂擅自出厂销售未经国家3C强制性认证生产的低压电器（动力照明配电箱）。质监局立即对甲电器厂的违法行为进行了立案调查。经多次收集证据，查证确认甲电器厂的违法行为，甲电器厂于2006年至案发已出厂销售违法产品近900台。质监局遵循法定程序，经案审后依据《认证认可条例》第六十七条规定，对甲电器厂未经认证擅自出厂、销售列入目录产品的违法行为，作出了行政处罚决定：责令改正，处罚款10万元，没收违法所得5.5万元。

   《行政处罚告知书》送达后，甲电器厂没有要求听证，也没有对行政处罚提出陈述、申辩。随后，该质监局发出了《行政处罚决定书》，告知了违法事实、主要证据、处罚依据和处罚内容。其中还包括告知行政处罚的履行方式和期限：甲电器厂应于某年某月某日前，携带本决定书，将罚款10万元交至具体代收机构(指定的某银行)；逾期未缴纳罚款的，依据《行政处罚法》第五十一条第（一）项的规定，每日按罚款数额的3%加处罚款。加处的罚款由代收机构直接收缴。逾期不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行或按有关规定执行。行政处罚决定书最后还告知相对人提起行政复议和诉讼的权利。

   《行政处罚决定书》送达后，甲电器厂没有在法定期限内缴清罚款。质监局随之发出了《罚款催缴通知书》，要求甲电器厂向指定银行代收机构缴纳罚款和依法加处的罚款，向本机关缴纳没收款。若逾期仍不能履行，该质监局将申请人民法院强制执行。在《罚款催缴通知书》规定的时间内，甲电器厂依然没有履行。质监局向人民法院提交了《强制执行申请书》，申请法院强制执行生效的行政处罚决定书的内容，包括罚款、没收款和“加处罚款”。法院审查后，在作出准予强制执行行政处罚罚款的同时，对加处罚款是否执行不置可否，实际执行中也不予执行加处罚款。

    法院观点

   《行政诉讼法》第六十六条规定，“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”，这就是所谓“非诉行政案件的执行”。对此，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十七条规定，法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。由此，本案该质监局申请人民法院强制执行其行政处罚决定是有明确的法律依据的。

   但是，对于《行政处罚决定书》中的“加处罚款”是否能够由法院强制执行，却产生了不同意见。这些不同的理解导致在实务中，各地法院在对执行“加处罚款”采取不同做法，有的地方法院在执行罚款的同时执行了“加处罚款”，有的法院裁定准予执行行政处罚罚款，但对加处的罚款不予执行。

   第一种意见认为，“加处罚款”是滞纳金性质，应由法院强制执行。加处罚款与滞纳金有许多相同之处，目的都是为了促使相对人履行行政处罚决定，而且同属行政强制执行措施中的间接强制措施，同属执行罚范畴。然而，二者的适用依据不同，加处罚款一般针对不履行缴纳罚款的行为，滞纳金则适用于不履行行政征收决定的行为；二者的比例不同，加处罚款按照《行政处罚法》的规定为每日3%，滞纳金比例多为每日万分之五。因此，笔者认为不应该将二者混为一谈。“加处罚款”不能比照“滞纳金”由法院强制执行。

   第二种意见认为，“加处罚款”是新的附加的“行政处罚”，法院应将其与原处罚一并执行。行政处罚中的罚款与加处罚款形式上都是要求被处罚人以金钱上的给付，都是对相对人的惩罚。罚款是行政相对人违法行为的直接后果，加处罚款是相对人不履行行政处罚决定的法律后果。但是，如果将“加处罚款”视为新的行政处罚，那么不应该只是在《行政处罚决定书》中直接告知相对人，而是应该按照法定的处罚程序进行立案、调查和案审等等，否则就是程序违法。因而，将“加处罚款”直接视为行政处罚是不妥的。

   第三种意见认为，“加处罚款”是一种行政强制执行措施，属于执行罚，应由行政机关自己执行，依据《行政处罚法》相关规定，法院并没有执行的法律依据。从《行政处罚法》第五十一条的规定看，第（一）项“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款”与第（二）项“根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款”、第（三）项“申请人民法院强制执行”是并列的几项执行措施，只能选择使用，不能重复使用。从法条本身的逻辑分析，作为第（三）项“申请人民法院强制执行”不能涵盖第（一）项的“加处罚款”。换句话说，“加处罚款”是行政机关自己采取的执行措施，法院执行没有依据。此时，为弥补逾期缴纳罚款没有惩罚的缺陷，个别观点认为，可以根据《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题(试行)》第一百一十四条的规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法的规定外，对本规定没有规定的，可以参照民事诉讼的有关规定”。故根据《民事诉讼法》第二百三十二条（修正后的《民事诉讼法》第二百二十九条）的规定：“被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息”。即行政机关如申请人民法院执行罚款，则不应执行“加处罚款”，而应由被执行人加倍支付迟延履行期间的罚款利息。

    评 析

   笔者认为，上述意见有其合理之处，然而却是与目前实践并不一致。首先，我们说，“加处罚款”是符合法律规定的具体行政行为。《行政处罚法》第五十一条第（一）项规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。为此，行政机关有权在行政处罚决定书中对相对人确定“加处罚款”的义务。显而易见，像质监局这样没有强制执行权的部门，在没有其他强制措施相辅助的情况下，仅凭在行政处罚决定书上说明加处罚款是无法迫使相对人履行义务的。考虑到我国“以申请人民法院执行为原则，以行政机关的行政执行为例外”的二元制行政执行权力分配模式，法院有义务对“加处罚款”这样的合法措施进行执行。从法律依据上讲，法院并非毫无执行的法律依据。《行政诉讼法》第六十六条规定“非诉行政案件的执行”，其落脚点并非“行政处罚”，而是“具体行政行为”。也就是说，“加处罚款”作为一项合法生效的“具体行政行为”，是有可执行的内容的。本案中，质监局在行政处罚决定书中告知相对人“加处罚款”的事项，而且还进行了催缴，此后在申请执行书中除了申请执行行政处罚外还明确了申请执行加处罚款的内容，根据行政处罚法第五十一条的立法本意及立法宗旨，法院应该对“加处罚款”进行审核，对符合法律规定的，应予执行，以维护行政行为的权威性。

    （作者单位：上海市质量技术监督局）