这家起重机械使用单位违法吗

    案情回顾

   《中国质量技术监督》2007年第11期“抛砖引玉”栏目刊登的《对这家起重机械使用单位该不该处罚》案例，介绍了某企业使用的起重机械未按要求建立安全技术档案，原因是起重机械制造厂家未按合同约定，如期将设备的所有手续移交给使用单位。对于本案的处理，在执法人员中出现了三种不同的处理意见，有人认为不能对使用单位进行处罚，因为使用单位的违法行为是由生产厂家不履行合同造成的；有人认为不管因何原因，任何单位使用起重机械必须按要求建立安全技术档案，否则就必须对其进行处罚；有人认为两种观点都不对，应该综合两种意见进行处理，一方面责令生产厂家将相关手续移交使用单位，另一方面要求使用单位限期建立健全设备技术档案。

   文章刊登后，得到了各地读者的广泛关注，纷纷来信来电阐述自己的意见。但是，来信中几乎无人同意第一种观点，绝大多数人同意第二种观点和第三种观点。现将部分读者的文章摘登，并将有关专家的说法附后，仅供参考，并真诚地希望能对您的行政执法工作有所帮助。

    ■ 使用单位应该受罚

   山西临猗县质量技术监督局张晓、福建漳州市质量技术监督局简天津、安徽灵璧县质量技术监督局刘军、山东枣庄市质量技术监督局薛城分局许秋茹、李秀倩、山东济南市质量技术监督局平阴分局刘厚新、何磊、河南淅川县质量技术监督局杜改霞、河北滦平县质量技术监督局李树芝认为：

    我们认为第二种意见正确，应对使用单位进行处罚。理由如下:

   《特种设备安全监察条例》第二十六条规定：“特种设备使用单位应当建立特种设备安全技术档案”。也就是说，企业使用特种设备必须建立设备档案。如果厂家未将全部手续移交给使用单位，导致使用单位无法建立设备档案，那么使用单位就不能使用设备，否则就违反了《条例》的规定，可以依据《条例》第七十四条的规定给予处罚。但考虑到客观原因，可以从轻处罚。至于厂家未及时移交手续的问题，这是厂家与使用单位之间的纠纷，应通过法律途径解决。

   同时,质量技术监督部门应对厂家发出《特种设备安全监察指令书》，责令厂家按照《条例》第二十条的规定将有关技术资料移交使用单位。

   江苏东海质量技术监督局刘汉洋、福建漳州市质量技术监督局李德利、康敏贞、河北承德县质量技术监督局陈继兴、贵州瓮安县质量技术监督局敖山认为：

    我们同意第二种意见，起重机械使用单位应该受罚。其理由如下：

   第一、使用单位有违法行为。从案例介绍情况看，该单位在市质量技术监督局下达安全监察指令书后，逾期仍未整改，违反了《特种设备安全监察条例》第二十六条的规定。

   第二、处罚有法律依据。《特种设备安全监察条例》第七十四条第（二）项规定，该企业的违法行为由特种设备安全监督管理部门责令限期改正，逾期未改正的，处2000元以上20000元以下罚款，情节严重的，责令停止使用或者停产整顿。我们认为，既然使用单位的违法行为应当受罚，那么市质量技术监督局就必须依法处理、依法处罚，不处罚就是不作为的失职行为。同时，使用单位与厂家的经济纠纷不能成为不处罚的理由，处罚的理由和依据只能是违法事实与法律规定。

    ■ 处理应当公平公正

    福建漳州市质量技术监督局吴振祥、山东济南市质量技术监督局平阴分局夏信青认为：

   文中第一种意见和第二种意见法律依据不足，我们赞同第三种意见，这样既符合依法行政的要求，又体现出实事求是和公平、公正的原则。

   第一种意见认为：使用单位的违法行为是由制造厂家违约造成的，因此主张不能对使用单位进行处罚。这种观点是错误的。既然使用单位存在逾期未改的违法行为，质量技术监督部门就应当依法做出处理，不进行处理是行政不作为的表现。

   第二种意见认为：使用单位的违法行为是由客观原因（制造厂家违约）造成的，但不应予以考虑，仍然依法严厉处罚。该观点也不妥。不符合行政处罚以事实为依据、以法律为准绳及过罚相当的原则。如果进行处罚，对当事人显然不公正。

   第三种意见是正确的。根据案情介绍，由于客观原因导致起重机械使用单位未能及时建立设备安全技术档案，对这种情况不可以一罚了之，而应当责令制造厂家立即将设备相关技术文件及档案资料移交给使用单位，同时限期使用单位在规定的期限内建立健全设备安全技术档案。

   《行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须与事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。所谓公正原则，是指行政处罚的设定和实施，不仅在形式上做到公平合法，在法定幅度和范围之内，而且在实际执法办案中和最终结果上也应当都具有合理性。本案使用单位虽然存在“逾期仍未整改”的违法行为，但主要是客观因素造成的，并非故意违法。同时，本案尚未产生由于特种设备没有及时建档而产生危害后果，所以可以认为该违法行为属情节轻微，其社会危害程度较小。因此，为确保行政处罚在实际结果上既做到公正、合理，又遵循“过罚相当”原则，并从维护当事人合法权益角度出发，体现人性化和谐执法理念，本案应依法责令使用单位暂停使用，进行整改，给使用单位再一次改正的机会，限期建立健全设备安全技术档案。同时，及时将本案的情况通报制造厂家所在地的质量技术监督局，由其责令制造厂家立即将起重机械相关技术文件及资料移交给使用单位。

    安徽阜南县质量技术监督局冷付春、新疆巩留县质量技术监督局拉茨燕认为：

   我们同意第三种处理意见，由质量技术监督部门责令生产厂家将设备的相关技术文件移交给使用单位，并限期要求使用单位尽快建立健全设备安全技术档案。

   《特种设备安全监察条例》第十五条规定：“特种设备出厂时，应当附有安全技术规范要求的设计文件、产品质量合格证明、安装及使用维修说明、监督检验证明等文件”。因此，无论何种原因，制造单位应该在产品出厂时随产品提供上述文件，否则安全监督管理部门在注册时应禁止设备投入使用。特种设备使用单位必须保证特种设备的使用安全，《条例》第二十四条规定：“特种设备使用单位应当使用符合安全技术规范要求的特种设备，特种设备使用前使用单位应当核对其是否附有条例第十五条规定的相关文件”。文中介绍，使用单位未在规定的时间内建立安全技术档案，原因是厂家未将设备的资料移交给使用单位。质量技术监督部门责令使用单位限期改正的目的并不在于惩罚使用单位，而是为了敦促使用单位履行特种设备义务，保障设备安全运行，防止事故发生。一味的罚款，这样只会治标，但不治本，不能从根本上解决问题。因为使用单位即使接受了处罚，还是建立不了安全技术档案。《中国质量技术监督》