从一起行政诉讼案件看对“质量证明文件”的理解

从一起行政诉讼案件看对“质量证明文件”的理解

案情简介

2014年3月27日，江苏省南通市通州区质监局（2015年1月1日后，与工商、药监，组建市场监督管理局,以下简称为“通州局”）依法对南通A商品混凝土有限公司（以下简称为“A公司”，“A公司”许可的经营项目为：生产、销售预拌混凝土、水泥制品、建材、五金材料销售）进行执法检查。现场检查发现，A公司涉嫌使用矿粉冒充水泥并伪造质量证明文件，通州局对其予以立案调查。

经调查，A公司在材料标牌标识及混凝土配合比组成成份上作假，并在出具给客户的质量证明资料中将矿粉明示为水泥，存在主观意愿行为；其出具虚假的混凝土质量证明资料，属伪造质量证明文件行为。A公司的该行为违反了《江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例》（以下简称《条例》）第五条的规定，构成该《条例》第六条第（六）项规定的情形。且A公司超量使用掺合料的行为系掺杂掺假行为，违反了《产品质量法》第三十二条的规定。通州局依据《条例》第十九条第五款、《产品质量法》第五十条、《行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项之规定，依法作出行政处罚决定。

争议

A公司在收到该行政处罚决定书后，不服行政处罚决定内容，向江苏省如东县人民法院提起诉讼。如东县人民法院作出了撤销被告行政处罚决定书、责令被告重新作出相应处理的判决。通州局不服一审判决，向江苏省南通市中级人民法院提起上诉。南通市中级人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判决（中院认为通州局处罚幅度不当，故仍维持一审原判决），但同时认为通州局作出的行政处罚定性正确，对一审法院认定的该行政处罚属适用法律不当进行了纠正。

原告（A公司）与被告（通州局）主要争议在于：被告作出的行政处罚适用法律规范是否正确，即通州局将A公司自身出具的相关产品标识——“混凝土出厂合格证”、“混凝土配合比单”等能否认定为“质量证明文件”？

A公司认为：其自身出具的相关产品标识——“混凝土出厂合格证”、“混凝土配合比单”等不是“质量证明文件”，企业自身不是出具“质量证明文件”的主体，也就更谈不上“伪造质量证明文件”之说。

通州局认为：《条例》条文释义对“质量证明文件”作了解释：是指有关部门、组织、企业或者检验机构出具的表明商品质量状况的证书、证明、标志、报告等。该释义将企业出具的表明商品质量状况的证明等资料纳入在“质量证明文件”概念的范围内。说明企业既可以请专门的检验机构或组织、其他有关部门出具表明商品质量状况的证书、证明、标志、报告等，也可以企业自身出具表明商品质量状况的证书、证明、标志、报告、合格证等，显然企业自身是出具“质量证明文件”的主体。A公司出具的“混凝土出厂合格证”、“混凝土配合比单”等中将矿粉标注为水泥，并将矿粉用量计入所表明的水泥用量，不符合客观事实，属非法制作产品质量标志，属“伪造质量证明文件”行为。

一审法院认为：《条例》第六条第（六）项所规定的“质量证明文件”应系法律、法规、规章规定或授权的部门认可并经批准的具备法律规定的检测条件和能力，可以承担产品质量检验工作的有关部门、组织、企业或者检验机构依法对生产企业生产、销售的产品质量状况出具的质量标志以外的相关证书、证明、标志、报告等。因此，《条例》中“有关部门、组织、企业或检验机构”应不包括生产、销售产品的企业自身出具的有关产品的相关书面文件。即生产、销售产品的企业所制作的产品标识不属法规规定的质量证明文件，不能作为证明产品质量状况的标志。因此，本案被告作出的处罚适用法律错误。

中院认为：中华人民共和国住房和城乡建设部发布的第705号《关于发布国家标准〈混凝土结构工程施工质量验收规范〉的公告》（GB50204-2015）第7.3.1条中明确：“预拌混凝土进场时”其质量应符合《预拌混凝土》GB/T14902规定。对应检验方法为“检查质量证明文件”。同时，该规范的《条文说明》第7.3.1条又明确：“预拌混凝土的质量证明文件主要包括混凝土混合比通知单、混凝土质量合格证、强度检验报告、混凝土运输单以及合同规定的其它材料”；另外，《预拌混凝土》的国家标准（GB/T14902-2012）第10.3.1明确：“出厂合格证应至少包括以下内容：……k）原材料的品种、规格、级别及检验报告编号；1）混凝土配合比编号……”根据上述国家技术标准的文义解释和体系解释，“混凝土出厂合格证”、“混凝土配合比单”均为预拌混凝土的主要证明文件。同时，江苏省质量技术监督局在《关于如何理解和适用〈江苏省惩治生产销售假冒伪劣商品行为条例〉中产品质量证明文件有关问题的复函》中也明确表示，生产企业自身出具的“混凝土出厂合格证”和“混凝土配合比单”等属于“质量证明文件”。上诉人通州局就此上诉的观点和理由成立，予以采信。

通州局按照重新作出行政处罚决定的裁决，依法对A公司重新作出了行政处罚决定，A公司未申请行政复议，未提起行政诉讼。

分析思考

一审法院对“质量证明文件”的理解是偏面不当的。如果按照一审法院不包括生产、销售产品的企业自身的理解，那么企业自身无需设立检验机构，无需对企业生产、销售的产品进行检验，企业现有所设的检验机构都应统统拆掉。国家也要对颁布实施的《产品质量法》、《标准化法》等法律法规进行修改，不再有企业标准或行业标准之说。企业每生产、销售一批产品都需要请检验检测机构前来检验检测，无形中增加了企业成本、社会成本，导致社会效率低下。这显然是不可行的。

质量证明文件说到底就是产品按照何种标准、何种规则进行检验、检测。无论是国家标准、行业标准还是企业标准，都是用来指导、规范企业生产销售行为的。国家标准、行业标准、企业标准是保障企业产品质量的一把秤，也是淘汰落后产能、引领企业发展、行业发展的一把尺。企业也只有掌握了企业自身产品的标准，才能赢得话语权，才能赢得国际贸易、经济全球化中的主动权，才能提高产品质量的信誉度，增加消费者对产品质量的信赖度和认可度。

标准不仅对于企业、行业有着积极意义，还对“质量兴县”、“质量兴省”、“质量兴国”建设起到引领作用。因此，无论是从人民利益、企业发展还是国家经济转型的角度来说，高度重视企业标准建设、严格企业质量证明行为，都是十分重要的。

作者单位：江苏省南通市通州区市场监督管理局

履行了听证告知

还要履行陈述申辩告知吗

案情简介

2016年4月10日，某县市场和质监局对某农资经营部销售的某复合肥进行监督检查，经抽样送法定质检机构检验，质量不合格。某县市场和质监局依照行政处罚案件办理程序，对某农资经营部作出给予4万元的行政处罚决定。并依程序送达了《行政处罚听证告知书》，告知某农资经营部可要求举行听证。在规定时间内，某农资经营部未要求听证，某县市场和质监局依法送达了《行政处罚决定书》。

某农资经营部收到《行政处罚决定书》后，以某县市场和质监局违反法定告知程序为由，向市市场和质监局申请行政复议。市市场和质监局受理了该行政复议申请，经认真审理，决定撤销某县市场和质监局对某农资经营部作出的《行政处罚决定书》。由此，某县市场和质监局败诉。

案情分析

本案例是涉及到行政机关在作出行政处罚决定之前履行告知问题。《行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。某县市场和质监局在作出行政处罚决定之前应当告知某农资经营部哪些权利呢？

根据《行政处罚法》的相关规定，当事人在受到行政处罚决定之前，行政机关应当告知其享有两项重要的权利：一是陈述、申辩权；二是要求举行听证的权利。

某县市场和质监局按照相关法律法规的规定，向某农资经营部送达了《行政处罚听证告知书》，告知了某农资经营部作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了某农资经营部依法享有要求举行听证的权利。现在的问题是，是否履行了听证告知，就不用再履行陈述申辩告知了？笔者以为，答案是否定的。陈述申辩与听证在行政处罚当中是有所区别的：

一、两者含义不同

陈述，是指当事人表明自己的意见和看法，提出自己的主张和证据。申辩，是指当事人进行解释、辩解，反驳对自己不利的意见和证据。听证，是指行政机关在作出行政处罚决定之前，依当事人的申请，举行听证会，由听证程序参加人就有关问题相互进行质问、辩论和反驳，从而查明事实的过程。

二、两者适用条件不同

陈述申辩告知是没有任何条件的，只要行政机关和行政执法人员对当事人作出行政处罚决定，就必须履行陈述申辩告知，告知其享有陈述申辩的权利。而听证告知是有条件的，即行政机关作出符合《行政处罚法》第四十二条规定的“责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚的”，才应当履行听证告知程序，告知当事人享有要求举行听证的权利。

三、两者性质不同

《行政处罚法》总则第六条和第五章《行政处罚的决定》第三十二条均明确规定陈述申辩是当事人的一项权利，而不是一种程序。不管行政机关是适用简易程序，还是适用一般程序对当事人作出行政处罚决定之前，当事人都享有陈述申辩的权利，行政机关都必须履行陈述申辩告知义务。这是《行政处罚法》对行政机关保证当事人享有陈述申辩权的总要求。正因为陈述申辩是一项权利，故当事人的陈述申辩权利贯穿于整个行政处罚案件办理过程之中，除非当事人放弃陈述申辩权利。而听证在《行政处罚法》第五章《行政处罚的决定》第三节中，明确为一种程序即听证程序，是《行政处罚法》为充分维护和保障当事人的权利而设定的一种特别程序，但它不是与简易程序、一般程序相并列的第三种程序，只是一般程序中的一道环节。听证权利的行使是有条件的，只有在行政机关作出的行政处罚决定符合《行政处罚法》第四十二条规定的情况下，当事人才有权要求行政机关举行听证。

四、处理方式与结果不同

《行政处罚法》规定，当事人进行了陈述申辩的，行政机关应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者依据成立的，行政机关应当采纳；行政机关不得因当事人申辩而加重处罚；若行政机关拒绝听取当事人的陈述申辩的，行政处罚决定不能成立。当事人要求举行听证的，行政机关应当组织听证，当事人不承担行政机关组织听证的费用；行政机关在听证结束后，才能依照《行政处罚法》第三十八条的规定，对当事人作出行政处罚决定；如果当事人要求举行听证，而行政机关未组织听证，行政机关作出的行政处罚决定无效。

五、对两者权力行使不同

对当事人来说，对这两项权力的行使是可以选择的，既可以单独进行陈述申辩，也可以单独要求举行听证（符合听证条件的行政处罚案件）；既可以要求举行听证（符合听证条件的行政处罚案件），还可以同时进行陈述申辩；当然，当事人也可以同时放弃这两项权利。这都是当事人的正当权利，行政机关都应当充分维护和保障当事人权利的合法行使。而对行政机关来说，对当事人享有的陈述申辩权和要求举行听证的权利（符合听证条件的行政处罚案件）的告知，是不可以进行选择性告知的。对当事人享有权力的全面告知，是《行政处罚法》规定的行政机关必须履行的法定义务；若行政机关未正确履行告知义务，将要承担相应的法律后果。

综上，陈述申辩权和要求举行听证权（符合听证条件的行政处罚案件）是当事人在受到行政处罚过程中维护和保障自己合法权益的两项重要权利。对行政机关来说，告知当事人依法享有陈述申辩权，是《行政处罚法》规定的其必须履行的法定义务；告知当事人依法享有要求举行听证权（符合听证条件的行政处罚案件），也是《行政处罚法》规定的其必须履行的法定义务。这两项权利的告知，既不能互相包含，也不能互相替代。

启示

本案例中，某县市场和质监局仅履行了告知某农资经营部依法享有要求举行听证的权利，却未告知某农资经营部依法享有陈述申辩的权利。某县市场和质监局连陈述申辩权都未进行告知，当某农资经营部放弃了要求举行听证的情况下，如何维护和保障某农资经营部的陈述申辩权，又如何来充分听取某农资经营部的陈述申辩，意味着拒绝听取当事人的陈述申辩。尽管某县市场和质监局使用的《行政处罚听证告知书》是某省统一的行政执法文书，但未依法履行陈述申辩告知义务，存在程序缺失，导致对某农资经营部作出的行政处罚决定不能成立，败诉也确实令人尴尬。

作者单位：江西吉安市市场和质量监督局