提升行政处罚审前指导能力的若干思考

■文/李兴正

近年来，我们在行政复议、监督检查、案卷评比等工作中，发现基层执法部门的少数行政处罚案卷中存在着这样或者那样的问题。如何及时地指导基层执法部门的行政处罚工作，如何有效地加强与基层执法部门之间的联动，确保行政处罚的合法合理，特别是在质监部门机构改革的今天，值得我们去深入探讨和研究。2013年11月8日，江苏省泰州市质监局在全市质监系统范围内率先推行行政处罚审前指导制度。制度实施两年多来，受到了基层执法部门和执法人员的欢迎，得到了江苏省质监局的肯定和认可，为有效指导基层执法工作进行了积极有益的探索。

行政处罚审前指导的特点

行政处罚审前指导，具有以下特点：

第一，原则上把启动权交给基层执法部门。行政处罚审前指导，主要是依据基层执法部门的申请。基层执法部门一线执法人员在实施行政处罚的具体过程中，难免会碰到一些问题，需要上级部门来答疑解惑，需要上级质监部门来现场指导。一项制度，有需求才会应运而生，有效果才会有生命力。上级质监部门根据基层执法部门的需求实施行政处罚审前指导，把启动权原则上交给基层执法部门，有利于提高基层执法部门的积极性，有利于提高审前指导的针对性。

第二，着眼于审前。审前指导的时间设置在行政处罚案件审理前，可以是现场核查阶段，可以是立案调查阶段，还可以是二次案审前的陈述申辩与听证阶段。之所以这样设计，是因为基层执法部门执法人员遇到问题的时间一般发生在案件审理前，上级质监部门可以根据基层执法部门的需求在第一时间提供指导，效率更高，效果更好。

第三，着力于指导。行政处罚审前指导着力于指导，不是指示，更不是基层执法部门行政处罚的必经程序，上级质监部门在审前指导过程中，以执法研讨为主，行政处罚审前指导的具体意见不作为基层执法部门行政处罚的依据。

与基层执法部门日常电话、书面请示咨询相比，行政处罚审前指导具有以下优点：

第一，沟通充分。日常电话、书面请示咨询一般是一事一请、一案一请，几分钟电话或一页纸就介绍好了，基层执法部门的案情介绍比较简单，上级质监部门的答复也简明扼要，有的时候甚至出现了答非所问的情况；行政处罚审前指导，可以实施综合指导、多案指导，通过查阅案卷、面对面地交流，有利于上级质监部门充分了解案件情况，实现与基层执法部门的充分沟通。

第二，指导全面。一方面，基层执法部门提出的问题，不局限于法律方面的问题，还包括业务等方面的问题，行政处罚审前指导省去了基层执法部门多头请示的麻烦；另一方面，行政处罚审前指导是对基层执法部门的行政处罚案件进行全面地审查和指导，指导的范围不局限于解答基层执法部门提出的问题。

提升行政处罚审前指导能力的几点建议

一、厘清行政处罚审前指导的范围

行政处罚审前指导工作牵涉很多的人员和精力，其范围不宜过宽。对于普通的案件或者是简单的案件，应当仍然以请示、咨询为主。行政处罚审前指导的范围应当是重大复杂或者疑难行政处罚案件。基层执法部门可以向上级质监部门申请审前指导的案件包括：第一，上级交办、督办的重大案件；第二，涉案产品货值金额或者违法所得在20万元以上的案件；第三，案情复杂，对事实认定有较大争议的案件；第四，涉及国家利益、公共利益以及社会影响重大的案件。对于已经举行听证的行政处罚案件，基层执法部门在案审会再次召开前应当向上级质监部门申请审前指导。与此同时，上级质监部门可以根据需要，对影响重大的行政处罚案件，适时开展审前指导，具体包括：第一，新闻媒体报道的案件；第二，上级领导批示的案件；第三，当事人通过信访等途径向上级质监部门反映的案件。

二、成立行政处罚审前指导小组

行政处罚审前指导工作涉及很多科室，上级质监部门应当成立行政处罚审前指导小组，集中法律、业务、技术等方面的专业人员，共同解答基层执法部门提出的问题。审前指导小组由上级质监部门分管法制的负责人任组长，由法规处牵头，会同稽查处、相关业务处室工作人员以及法律专业人员参加，必要时邀请质检机构的技术专家参加。行政处罚审前指导，需要上级质监部门相关处室的紧密配合。审前指导小组根据案件的实际情况动态设立，成员人数一般不超过6人。审前指导小组成员除了具备相应的知识外，应当提前了解案情，就基层执法部门提出的问题进行充分的准备。

三、规定行政处罚审前指导的程序

行政处罚审前指导的程序应当包括申请、受理、指导、采纳以及备案、评估与归档等环节，具体为：

1、申请。基层执法部门申请行政处罚审前指导的，应当填写申请表，写明基本案情、申请审前指导的理由以及需要解决的问题，经该局分管负责人审批。上级质监部门的办案机构认为影响重大的行政处罚案件需要实施行政处罚审前指导的，也应当填写申请表，经部门负责人审批。

2、受理。上级质监部门法规处收到审前指导申请后，应当进行审查，对符合行政处罚审前指导范围的，3个工作日内决定受理，组成行政处罚审前指导小组；对不符合范围、无需行政处罚审前指导的，3个工作日内决定不受理，将基层执法部门提出的问题作为书面请示咨询处理。决定受理的，受理通知书中应当写明审前指导小组成员以及实施审前指导的时间、地点和工作要求。实施审前指导的地点，可以在上级质监部门，也可以在基层执法部门。基层执法部门应当做好相应准备工作。不予受理的，应当在不予受理通知书中写明不予受理的理由，并书面答复基层执法部门或同级办案机构提出的问题。

3、指导。审前指导小组按照以下步骤进行：第一，听取基层执法部门汇报；第二，查阅现有的行政处罚案卷；第三，研究讨论行政处罚过程中遇到的法律、业务、技术等方面的问题，分析行政争议的焦点；第四，提出具体指导意见。审前指导时应当做好会议记录。

4、采纳。基层执法部门应当充分采纳审前指导小组的具体指导意见，对成熟的案件，及时将具体指导意见提交案审会集体审议；对需要继续调查取证或者完善执法程序的案件，及时将具体指导意见提交案件承办人员办理。

5、备案、评估与归档。实施行政处罚审前指导的案件，基层执法部门应当在处罚决定作出之日起15日内将行政处罚决定书报上级质监部门法规处备案，或者在决定移送案件、不予处罚之日起15日内将案件处理结果和理由报上级质监部门法规处备案。上级质监部门法规处应当在基层执法部门备案之日起15日内对实施行政处罚审前指导的效果进行评估，并将申请表、受理通知书、审前指导会议记录、提出具体指导意见、行政处罚决定书、案件处理结果和理由、评估报告等文件进行归档。

四、加强基层执法队伍建设

由于机构改革，一些基层执法人员对质监执法工作还不太了熟悉，必须加强基层执法队伍建设，提升行政执法的能力和水平。一是上级质监部门应当通过业务培训、执法研讨、审前指导等方式，不断提升基层执法人员的证据意识和取证技巧，不断提升其依法行政的意识和能力；二是基层执法部门应当高度重视和充分听取当事人的陈述申辩和听证意见，充分发挥法律专业人员在行政执法中的作用；三是基层执法部门应当通过招录法律等专业的公务员、事业编制人员以及聘用法律顾问、技术专家等方式，补充新鲜的血液，不断充实基层行政执法队伍。

（作者单位：江苏省泰州市质量技术监督局）