特种设备事故调查报告具有可诉性吗？

    ■文/陈  啸

   特种设备事故调查报告是在特种设备事故调查阶段和事故处理阶段形成的重要法律文书。有关部门和单位应当按照该报告并依据法律、行政法规的规定，对事故责任单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。

   行政相对人对行政处罚有异议的，可以提起行政诉讼。特种设备事故调查报告作为行政处罚的事实依据，是否可诉，在此就相当重要。因此，确认事故调查报告的可诉性，对于查明事故原因、认定事故性质、分清事故责任、依法追究责任、行政复议或行政诉讼，具有重要意义。

    相关法律规定

   根据《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称“特设法”）第七十二条的规定：“特种设备发生特别重大事故，由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。发生重大事故，由国务院负责特种设备安全监督管理的部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。发生较大事故，由省、自治区、直辖市人民政府负责特种设备安全监督管理的部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。发生一般事故，由设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门会同有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组应当依法、独立、公正开展调查，提出事故调查报告。”

   “特设法”第七十三条规定：“组织事故调查的部门应当将事故调查报告报本级人民政府，并报上一级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门备案。有关部门和单位应当依照法律、行政法规的规定，追究事故责任单位和人员的责任。事故责任单位应当依法落实整改措施，预防同类事故发生。事故造成损害的，事故责任单位应当依法承担赔偿责任。”

   《特种设备事故报告和调查处理规定》第三十一条规定：“事故调查组应当向组织事故调查的质量技术监督部门提交事故调查报告。事故调查报告应当包括下列内容：

    （一）事故发生单位情况；

    （二）事故发生经过和事故救援情况；

   （三）事故造成的人员伤亡、设备损坏程度和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施；（七）有关证据材料。事故调查报告应当经事故调查组全体成员签字。事故调查组成员有不同意见的，可以提交个人签名的书面材料，附在事故调查报告内。”

   第三十四条：“依照《特种设备安全监察条例》的规定，省级质量技术监督部门组织的事故调查，其事故调查报告报省级人民政府批复，并报国家质检总局备案；市级质量技术监督部门组织的事故调查，其事故调查报告报市级人民政府批复，并报省级质量技术监督部门备案。国家质检总局组织的事故调查，事故调查报告的批复按照国务院有关规定执行。”

   第三十五条：“组织事故调查的质量技术监督部门应当在接到批复之日起10日内，将事故调查报告及批复意见主送有关地方人民政府及其有关部门，送达事故发生单位、责任单位和责任人员，并抄送参加事故调查的有关部门和单位。”

   第三十六条：“质量技术监督部门及有关部门应当按照批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故责任单位和责任人员实施行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”

    主要观点及分析

   在实务操作中，对特种设备事故调查报告的可诉性有两种观点，一种观点认为可诉，一种观点认为不可诉，下面对此做以简单论述：

    1、认为特种设备事故调查报告具有可诉性。

   （1）可诉的依据。持这种观点的人一般认为：事故调查报告是具体的行政行为，因为只要对当事人权利义务产生实际影响的行政行为，就应该具有可诉性。事故调查报告中，已含有事故责任的认定，对事故责任者的处理建议等。因此，调查报告以及随后政府对该事故的批复，均应当是具体行政行为。该具体行政行为侵犯其合法权益的，自然有权依法向人民法院提起诉讼。据此，特种设备事故调查报告是可诉的。

   （2）可诉的缺陷。如果事故调查报告可以提起行政复议、行政诉讼。也就意味着有可能被司法机关撤销。其后果是，被调查对象、实物、现场等已不复存在，重新确定事故原因、责任等已十分困难，导致事故原因、责任难以划分，只能按已有书证、物证等现有证据确认事故责任、原因。也难免出现更大的错误或不公平，出现社会资源浪费等不利因素。这也就是在交通事故中，其事故责任认定不可诉的原因吧。

    2、认为特种设备事故调查报告不具有可诉性。

    笔者倾向于这种观点，理由如下：

    （1）事故调查小组非独立的行政主体。

   根据“特设法”、《特种设备安全监察条例》及《特种设备事故报告和调查处理规定》的有关规定，根据事故的有关情况，事故调查组由负责特种设备安全监督管理部门会同有关部门组成，并可以聘请有关专家参与事故调查。事故调查工作结束后，事故调查组随即解散。事故调查组是临时性工作机构，不在行政机构编制之列，不是独立的行政主体，无权对行政关系相对人做出具体行政行为。

   （2）事故调查报告是在专业性、技术性指导下，客观反映事故产生原因、结果的书面结论（与道路交通事故责任认定类似）。

   调查报告是在查明事故真相的基础上，对事故性质、原因、责任主体等出具的结论性意见。调查报告由参加事故调查组的成员个人签名后，事故调查报告即报同级人民政府。负责特种设备安全监督管理的部门根据事故调查报告，并依据相关法律、法规的规定，追究事故责任单位和人员的责任。

    （3）对调查报告的异议，不属于行政复议、行政诉讼的受案范围。

   根据《行政诉讼法》规定：行政相对人提起行政诉讼的主体，必须是独立的国家行政机关，诉讼事由是认为侵犯其合法权益的独立的、完整的具体行政行为。而事故调查小组是一种临时的、专门的工作机构，不具有被诉的行政主体资格。由于事故调查报告不具备上述法定特征，所以行政相对人不能针对事故调查组及其事故调查报告提起行政复议、行政诉讼。

    （4）不可诉的缺陷。

   事故调查报告是否可诉，法律没有规定之前，不可回避的现实是：该报告的责任认定部分确实对行政关系相对人的权利、义务产生着影响。其一，直接影响其是否受到行政处罚以及处罚的轻重；其二，间接影响其民事赔偿的数额。因此，如果不可诉，如何保护行政关系相对人合法权益也是立法亟待解决的问题。

    （作者单位：浙江省杭州市质量技术监督局）    《中国质量技术监督》2015年8月刊