提高养老机构入住协议的规范水平

    ■文/赵  越

   2014年国家民政部等5部门联合印发了加强养老机构服务标准化工作的指导意见，这在我国养老服务业加快发展的背景下很有必要。本文作者通过对养老机构服务标准化的政策分析提出养老机构入住协议必须进行规范，以适应养老服务业快速发展的需要。

   2013年国务院发布了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）明确提出养老服务业的发展目标为“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。”2014年1月，民政部等5部门又以民发〔2014〕17号联合印发《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》，强调了加强养老服务标准化工作的重要意义、总体要求、主要任务和保障措施。

   随着这两份文件的出台，各地积极推进养老机构服务的标准化建设工作。天津市于2014年8月4日发布，规定2014年9月1日起正式实施《养老机构服务规范》（天津市地方标准DB12/T526-2014）此外，还有其它多个省市在推进养老机构服务标准化进程。

    养老机构服务标准化的具体内容

   服务标准化是以服务活动作为标准化对象，其研究范围包括国民经济行业中的全部服务活动。开展服务标准化工作，有利于规范各服务行业市场秩序、提高服务质量、增强服务企业核心竞争力，为构建和谐社会提供有利的技术支撑。

   以《天津市养老机构服务规范》为例，养老机构服务标准化核心内容包括养老机构资质要求、养老机构环境及设施设备要求、养老机构服务人员要求、养老机构管理要求、养老机构服务内容及要求、养老机构服务质量检查与改进。在具体服务中包括养老评估服务、生活照料服务、膳食服务、清洁卫生服务、洗涤服务、老年护理服务、心理/精神支持服务、文化娱乐服务、安全保护服务、医疗保健服务、安宁服务及其它服务。

   从市场经济运行角度来看，标准化有利于稳定和提高服务的质量，促进企业走质量效益型发展道路，增强企业素质，提高企业竞争力，保护人体健康，保障人身和财产安全，维护消费者权益。从整个社会经济发展角度，某个行业的服务标准化可以规范该行业的市场活动，规范市场行为，引领行业及经济社会发展，还可以推动建立最佳市场秩序，促进相关产品或服务在技术上的相互协调和配合。制定了服务标准的地方养老机构就有了运行过程中的可以依据的具体标准，能够保证服务质量满足标准的要求。

   从法律角度来看，养老机构服务标准不是停留在表面的空泛，而应细化或具体为养老机构服务提供者与享受者之间法律关系的具体内容，只有这样才能确保养老机构的服务符合地方标准。所以，在这样的背景下，更应着力推进养老机构入住协议的规范化，使得当事双方都能享受到标准化服务带来的益处。

    规范养老机构入住协议的必要性

    1、有利于明确当事人双方的权利义务及具体内容。

   养老机构服务标准是国家（地方）制订的该行业发展运行中必须遵守的规范性文件，而养老机构入住协议是养老机构提供养老服务的法律文件，也是入住老人及家属交费和享受服务的根据。养老机构应该按照地方标准的要求提供相应的服务，入住协议的具体服务内容也应该就是服务标准的具体化。

    2、能够在争议发生后提供关键证据。

   养老机构入住协议是入住老人和养老机构之间存在法律关系的关键证据，该份协议的内容直接影响双方在以后的法律行为中如何作为、不作为，而这些权利义务的具体内容也直接影响双方发生法律纠纷后的处理结果。对于养老机构与入住老人（家属）发生的各种纠纷，争议焦点往往集中在养老机构是否尽到了护理义务，养老机构的护理义务的确定依据就应该是根据服务标准规定内容且符合具体老年人护理档次和护理需要的，同时必须在合同中进行约定。

    3、能够从整体上提高整个养老服务行业的规范化程度。

   党的十八届四中全会提出依法治国，建设社会主义法治国家的基本思路，这既是整个国家的治国理念，也是各行各业应该贯彻的发展思路。养老服务行业要想规范化、有序化发展，必须贯彻法治的要求，首当其冲的就是要将入住协议进行规范化。使得该行业中的各种行为纳入法律的范畴，做到规范、有序发展。

    养老机构入住协议内容规范化的具体要求

    1、协议主体须规范。

   现在的养老机构入住协议在入住人（托养人）方面往往不做特殊约定。法律关系的主体是法律关系的三要素之首，在法律关系中非常重要。既然养老机构入住协议的性质是经营者与消费者之间的服务合同，必须首先明确合同的双方主体。一方显然是养老机构，另一方应为入住老人或有法定扶养义务的相关权利人。可以借鉴民法通则关于近亲属的范围，即配偶、父母、子女、同胞兄弟姐妹，即只能由这些能对入住老人负法律义务的权利人才能将老人送到养老机构。其它特殊情况下，村委会、居委会等相关部门可以将特定老人如三无老人，农村“五保户”等送到养老机构。发生相关纠纷时也只能由相关权利人向养老机构请求赔偿。

    2、完善入住老人入院评估机制。

   从逻辑上来讲，养老机构对入住老人的入院评估决定着以后的生活照料具体等级和内容，更是以后有可能产生纠纷或者争议的关键点。所以在入住协议中必须明确约定双方认可的入院评估机制及实施方式，进而进行有效地入院评估。

   天津市养老机构服务规范中规定的养老服务评估内容比较健全，比如包括了日常生活能力、躯体健康状况、精神心理状况、社会参与能力、经济状况等。但真能达到此标准还有些难度。比如，对老人的社会参与能力进行评估应由专业的社会工作者进行，但就目前的养老机构现状来看，能够实现在养老机构配备专业社会工作者的还是少数。因此建议将完善的评估机制落到实处，将对入住老人的身体健康状况及社会参与能力进行全面的医疗与社会工作评估，确定老人入住后的护理等级与内容。

    3、完善双方对具体服务项目的约定。

   在明确了入住老人的评估机制及评估结果后，应该按照评估后的护理等级对老人进行标准规定的相应的护理内容，这些具体内容应该全部写进双方的入住协议中去，作为双方法律关系的具体内容，即双方的具体权利义务内容。

   2001年2月6日我国发布的《老年人福利机构基本规范》中，根据老年人日常生活自理能力和需要，分为自理老人（一般照顾护理）、介助老人（半照顾护理）、介护老人（全照顾护理），但实践中有的养老机构并未按照目前执行的等级标准而是自行制定或者根本就没有依据地进行护理。即使有分类的，护理分级的内容也比较单一，主要是基本的日常生活照顾和一般的医疗护理等方面，对老人的心理和精神健康状况关注较少。

    4、明确服务争议的归责原则及内容。

   客观来讲，养老机构是一个高风险的行业，养老机构入住的老年人大多数是家人无时间和精力照料，无法实现家庭养老或在社区中居住养老，也有可能是身体机能的衰退，无法实现自我照料，还有可能甚至是没有任何依靠的老年人，他们对服务的要求都很高，又非常具体。但同时对于养老机构来说，大量的老人集中居住在同一个相对封闭的环境中，管理或服务上稍有不慎就会出现事故。伤害事故发生后，同时由于老年人群体的特殊性，一旦发生事故，通常是较重的事故，往往会出现死人的严重后果，由于该行业法律、法规的规范健全程度较低，到底是谁的责任无法界定，受害人及其家属往往无视养老机构责任大小，出现“狮子大开口”、“开出天价”等问题。这一方面不利于养老服务产业的健康发展，另一方面也不利于发展我国的养老事业，应该在入住协议中对分属于不同方的具体责任进行相对详细的约定，可以保证一旦出现纠纷后有据可循。

    （作者单位：天津职业大学）    《中国质量技术监督》2015年8月刊