我国加快完善产品质量安全风险监控制度

    ■文/本刊记者 施京京

    明确监控领域是前提

   风险监控工作是政府部门运用风险管理的方法和手段，有效组织社会资源，对产品质量中影响人身健康、财产安全的危害因素和可能造成的危害进行评估，根据评估结果，提出和实施风险管理措施，防范产品质量安全风险，提高产品质量安全水平的管理活动，也是国际通行做法。为了实现产品质量安全风险的“早发现、早研判、早预警、早处置”，真正做到风险防范在先，质检总局引入风险管理的理念，探索创新一种在监督抽查、生产许可之外的产品质量监督工作方式。在过去7年的时间里，风险监控工作在我国经历了基础建设、探索实践和全面实施三个阶段。目前，我国对产品质量的风险信息集成与共享逐渐深入，风险监测产品和批次数基本保持稳定，问题导向明确，监测方案和结果评审实现了制度化，应急监测流程不断优化，风险警示实现了常态化。

   去年年初，质检总局出台了《质检总局关于加强产品质量安全风险监控工作的指导意见》，为风险监控工作的开展勾画出了脉络和方向：即以消费品为重点，以产品质量中影响人体健康和人身财产安全等因素为内容，建立以风险信息采集为基础、风险监测为手段、风险评估为支撑、风险控制为目标的工作体系，形成以预防为主、风险管理为核心的产品质量安全监管新机制。质检总局产品质量监督司司长梅建华指出，完善产品质量安全风险监控制度，推动产品质量安全治理能力现代化，是2015年产品质量监督工作的重点之一。

   在新常态下，作为“三驾马车”之一的消费愈发重要，要让消费成为拉动经济的第一推动力，质量安全起着至为关键的作用，也影响着消费者的信心，亟需不断创新质量监督手段。据质检总局产品质量监督司工作人员介绍，与监督抽查等常规监管手段有所区别的是，风险监控的目的是找出尚未引起监管部门广泛重视和被消费者忽视的质量安全风险。“例如移动电源风险监测，由于移动电源属于近年来刚刚兴起的新产品，相关标准尚未制定，而与此同时，各类移动电源自燃、爆炸等消息屡见报端网络。2014年，质检总局开展了移动电源风险监测，经过严格的检测和比对，发现抽检的32批次样品均存在风险，并向社会发布了风险警示。”在综合分析舆情报道情况、监督抽查等监管数据和检验机构风险监测建议的基础上，去年质检总局组织实施了35种产品质量安全风险监测，全国有21个省局组织实施了产品质量安全风险监测，从3·15晚会发布激光产品质量安全风险警示开始，相继发布了儿童银饰品、移动电源等多种产品风险警示，引起了社会反响。

   政府部门进行产品质量安全风险监控，首先要明确的就是监控的目标和范围。“在2015年的产品质量安全风险监测计划中，共有8个系列30余种产品列入风险监测目录，这些产品包括造型黏土、汽车空调制冷剂等，它们的共同特点就是与百姓民生紧密相关，绝大部分都是人们经常接触、使用的产品。产品质量安全风险监测更侧重于消费品，这一方面是质检系统强化消费品质量安全监管工作的需要，另一方面也是积极回应社会各界对于消费品质量安全的关切的需要。”质检总局产品质量监督司工作人员告诉记者，在制定风险监测产品目录时，该司坚持了“三个突出”：一是突出问题导向，以舆情或监管工作中反映问题较为集中的产品为重点；二是突出消费品，突出与老百姓日常生活息息相关的产品；三是突出儿童、学生等特殊群体用品，将特殊群体用品作为风险监测的重中之重。

   从2009年开始，上海市质监局首次选择儿童用品和儿童服装开展风险监测，随后，监测面进一步扩大，选择的是消费者使用频率高，且当前并无任何标准的产品，选择过程全开放，依靠高质量的专题舆情搜索作为基本支持，组织技术专家、媒体、消费者会商决定。据上海市质监局监督处周益添介绍，上海市质监部门在梳理了一些产品后发现，存在的问题不光是标准滞后，更有不少国内外标准不一致或是行业“潜规则”的情况，还有媒体对一类产品存在安全风险进行报道后，需要监管部门及时回应质疑，消除公众疑惑。“这考验的不仅是质监部门的应对能力，更是整个监管理念的提升。上海市质监局决定将国际通行的风险管理理念引入质量监管，对某些产品中影响人身健康、财产安全的危害因素和可能造成的危害进行监测和评估。作为质量安全责任主体的企业，则应当根据这些评估结果，主动提出和实施风险处置措施。”据了解，截至目前，上海市质监局已实施完成移动电源、空气净化器、口罩等64种产品的风险监测，涉及195项风险因素，发布的产品安全风险预警引发了公众对于质量管理和产品标准的关注。

   2014年以来，苏州质监部门在做好“规定动作”的基础上，直击高关注度、高风险的类别，从产品质量中影响人体健康和人身财产安全等因素入手，组织苏城检测机构，先后开展了空气净化器、婴幼儿服装、学生用品、儿童玩具、手机电池、木质门、充电宝、棉服、暖手宝、羽绒服、遮阳伞、保暖内衣等十余类产品的质量风险监测工作。苏州市质监局质监处副处长吴沈介绍，与以往专项监督抽查不同的是，产品质量风险监测不再仅仅按照产品生产标准进行检验，不少没有被写入国家、行业标准，但可能存在安全风险的项目，也被纳入了检测范围。这些方面的产品质量状况，正是老百姓想要知道却无从了解的。在监测中，除了部分来自生产企业的产品外，大部分样品都抽取自超市、路边小店等流通领域，采样覆盖主流品牌，最大限度模拟了市民的消费习惯。对于消费者而言，这样的监测结果无疑更“接地气”，更符合消费者的具体需求；对于职能部门而言，通过质量风险监测行动，一系列苗头性、集中性的质量风险得到了全面有效的管控。

   “在风险监测机制下，苏州市质监局加密高风险等级产品的监督检验频次，从而将有限的行政监管力量，相对集中在高风险产品和行业性、区域性的质量问题上，加大产品质量隐患的发现率，提升监管的针对性和有效性。而从今年3·15开始，我们又在专业人士选定产品风险监测类别的基础上开启了‘市民定制’。”吴沈告诉记者，近期，质监部门将从历年来监督抽查以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品中，整理出一系列消费品目录，向社会公开征求意见，邀请市民、网友来选出自己认为最应该抽查的十种产品，在集合整理出大家的意见后，逐一展开相应产品的质量风险监测行动。

    加强危害性研究是基础

   要保证产品质量安全，政府监管部门必须了解具体产品危及安全的风险所在，否则无法进行风险控制。对产品危害性即风险性的掌握，取决于监管部门对其了解与研究得透彻与否。“逐步建立全国统一的产品质量安全风险信息公共平台，实现风险信息的共享共用，引入大数据技术，加强对风险信息的整合和集成分析，提高数据交互应用水平，充分发挥风险信息公共平台的效益”是我国加强产品质量安全风险监控工作的任务之一。近年来，质检总局组建了全国产品质量安全风险监测协作网，建立了风险信息报送、网络舆情监测等风险信息管理制度，风险信息收集分析体系开始运转。其中，风险监测协作网是由质检系统内的产品质量安全风险监测机构、省级质检院所、国家质检中心等技术机构为主体，自愿组成的公益性技术协作组织，其目标是构建产品质量安全风险信息收集、验证、评估和预警平台，推动形成覆盖全国、协同融合的产品质量安全风险监测体系。2014年，我国依托网络舆情监测平台采集风险信息近7万条，依托风险监测协作网平台收集到83家成员单位报送的风险信息1.4万条，编制产品质量安全信息监测半月报24期、专报156期，所有信息在协作平台上实现了共享。

   据质检总局副局长张沁荣介绍，建立准确、高效、全面的风险信息采集网络，需要注重监测舆情信息，广泛收集产品质量安全舆情信息，建立舆情信息监测数据库，充分利用信息化技术手段，提高对舆情信息的捕捉和分析能力。同时不断拓宽信息渠道，逐步建立质检系统内部各项职能之间的衔接机制，注重从监督抽查、生产许可、执法打假、质量鉴定、质量申投诉、召回通报等日常监管工作中发现、反馈风险信息。充分运用产品伤害监测信息，密切跟踪重点致伤产品伤害案例，及时甄别产品质量安全问题，发挥检验机构一线检测的优势，注重从检验检测工作中收集风险信息，加强与其他监管部门、消费者保护组织、行业协会等系统外单位的联系，不断丰富风险信息来源。“当前，风险信息来源的主渠道依然是网络舆情监测，信息资源相对比较单一，距离风险监控工作的需求还有很大差距，今年将积极拓宽风险信息来源渠道，尽快与12365投诉举报系统、消协投诉与咨询信息系统、产品伤害监测系统等实现对接，尽可能覆盖主要信息源，切实提高信息利用率。”

   在北京市质监局此前向社会发出的《北京市产品质量安全风险监控办法（征求意见稿）》中提到，产品质量安全风险信息来源包括7个方面：公众关于产品质量安全的投诉、举报信息；质量监督部门在开展质量监督工作中发现的质量安全风险信息；产品质量检验机构发现的质量安全风险信息；网络及媒体报道的质量安全风险信息；国内有关政府部门、社会组织通报的质量安全风险信息；国外组织、部门、机构等发布的有关预警通报信息；生产企业报告的质量安全风险信息。北京市质监局产品质量监督处副处长吴宪告诉记者，为整合现有产品风险信息可获取资源，该局在2009年成立了风险监控中心，建立了产品安全风险信息平台，负责信息收集、管理工作，将投诉举报信息、执法监管信息、风险监测信息、实验室检测信息、媒体网络信息、境外通报信息、国内机构组织通报信息等作为重点，建立了信息报送机制，加强产品质量相关信息的收集，重点强化产品质量风险的发现与识别。

   专家的技术支撑在风险评估中起着重要作用。据吴宪介绍，北京市质监局邀请科研院所、检验机构、行业组织、标准制修订等单位的专家，组建了50多人的风险信息评估专家工作组，依靠行业专家的知识、经验对产品质量风险发生的概率以及风险发生后的严重性进行评估，内容包括产品质量缺陷产生的原因，本市企业产品质量缺陷发生的可能性，因缺陷产生或可能产生的后果，相关法律法规及标准要求等，确定产品质量安全风险等级。

   多渠道、有重点地收集相关风险信息，能为风险监测工作提供聚焦点。国家通用电子元器件及产品质量监督检验中心相关负责人介绍，该中心除了收集媒体信息外，更为提倡日常检测中的发现，形成了周报、月报等风险信息收集流程，并将风险信息按照产品类别进行分类，重点关注本中心相关检测领域的产品，为后续风险监测工作提供导向和技术支持。除了关注新产品，现有成熟产品的新功能也是该中心风险监测的重点关注对象。

   “例如市面上出现的带USB接口的开关插座，其USB是在广泛应用的开关插座产品上附加的块件和功能。我们在日常的认证检测和委托测试中，发现USB接口部分大都存在内部危险电压布线复杂、交流危险电压易触及USB接口、USB接口易直接接触、产品使用广泛且频繁等情况，其本身设计或结构嵌装的不合理等，都将导致绝缘失效会直接造成电击危险，危害人身安全。但该部分属于现有产品的新部分，一直游离于标准和认证监管之外。中心根据其为信息技术设备供电的主要作用提出以信息技术设备相关标准考核此类产品的USB接口部位，有针对性地进行风险监测。”该负责人同时强调了关注产品日常使用中新风险的重要性：“例如对于日常使用的电热水器，除了从功率大、发热大、与水接触、通过水与人接触这些常规产品特点去解析经常发生的电热水器触电及伤人风险，更可从产品安装及使用一定时间后可能出现的产品安全风险进行更深层次的模拟和分析，对产品使用过程的风险加以考虑和深挖，更多层面地考虑风险源。”

   深圳市计量质量检测研究院的高级工程师张海煊认为，产品质量安全风险监测是一项具有前瞻性的产品质量安全分析工作，在主要的产品监测领域，特别是消费品领域，要做到风险的早发现，并能准确定位风险源，正确判定风险的严重程度，从事产品质量安全风险监测的实验室除了要具有通用的产品质量安全检测能力外，还应该具有对潜在的风险特性进行试验与研究的能力，包括特定风险场景模拟试验、接触迁移方式的风险研究和评估分析等，从而有针对性地开展产品危害评价。“风险监测实验的目的，是在对产品质量风险信息进行研究分析的基础上，确定风险因子为监测目标，有针对性地制订产品质量安全风险监测方案，再现或模拟产品可预期的合理使用过程（包括可预见的合理滥用），观测并记录实验过程中可能导致安全风险的现象和相关数据，为科学准确评估产品质量安全风险提供客观证据。”张海煊建议，实验设计可以考虑以下内容：一是产品质量安全风险触发的三要素，包括产品因素、环境因素和人为因素。危害的发生，往往是多要素综合作用的结果。二是产品质量安全风险实验设计输入因素，包括产品缺陷造成的风险因子，风险因子可能来自产品设计、制造、储运的各个环节；使用者的行为特点，不同年龄段的人群会有其特定的行为特点，或行为限制。设计实验时要充分考虑使用对象的行为特点，尤其需要关注的是低龄儿童、老年人和残疾人等有行为限制人群的行为特点；与产品的接触方式，同一种产品，不同年龄段使用者与产品的接触方式（接触习惯）也会有所不同；产品可预期的使用，甚至是“超预期”的使用（合理滥用），如儿童啃噬仿真食物等；储运或使用过程中，环境变化对产品安全可能造成的不良影响，包括高温、低温、湿热等气候变化对产品安全的影响，以及气压变化、机械应力改变可能带来的安全问题；是否有可实现的检测技术。

    创新管控机制是方向

   风险处置不落到实处，风险监控工作就是不完整的。梅建华介绍，在产品质量安全风险监控工作中，要形成及时、有力、长效的风险处置机制，需要做到四个方面：一是发布风险预警。基于风险评估结果，及时向社会发布风险警示，提醒消费者注意产品存在的质量安全风险和潜在危害，增强安全消费意识。针对不同内容、特征的风险，探索不同的风险预警方式，提高风险预警的针对性、有效性。注重发挥专家在风险预警中的引导作用，增强风险预警的权威性和影响力。二是开展风险通报。对于企业存在的产品质量安全风险，通过发放告知书、约谈等方式，督促企业及时采取改正措施，消除或降低风险，并报告改正结果。对于行业性产品质量安全风险，及时通报行业主管部门和行业协会，促进完善行业管理制度，加强行业规范和自律。对于区域性产品质量安全风险，及时通报地方政府，推动开展区域质量整治，提升区域质量安全水平。三是加强监管联动。对已被识别和确认的产品质量安全风险进行梳理，区别情况，及时反馈，分类处理。对涉及生产许可、强制性认证的，加大准入把关力度。对普遍存在的不符合安全标准要求的，组织开展监督抽查。对涉嫌违法的，及时进行执法查处。对存在严重危及人体健康和人身财产安全缺陷的，督促企业进行召回。对涉及标准问题的，及时反馈给标准化管理部门，推动完善标准体系。对涉及其他部门的，及时进行会商，共同研究提出风险防控措施。四是促进风险交流。建立全国统一的国内产品质量安全风险通报预警系统，加强总局与地方质监部门、地方质监部门彼此之间的风险交流，实现对风险的快速反应和处置，避免发生系统性、区域性、行业性质量安全问题。推进风险交流工作的常态化，不断扩大交流范围。

   浙江义乌市市场监管局总工程师庞晨莹告诉记者，为提高产品质量安全风险监控工作的针对性和有效性，该局成立了产（商）品质量安全风险监控管理工作领导小组，并建立了信息通报制度，要求小商品城分局、各基层所和产品（商品）质量监督检验研究院将举报投诉、生产许可、注册备案、监督抽查、检验检测等日常工作中发现的风险信息报送至小组，该小组对信息进行整理分类、分析研究，依据风险等级采取应急、预警、通报、整治、督办等处置措施。同时，不定期向各基层所通报产品质量安全风险监控信息，并给出处理意见，实现质量监管工作的关口前移。

   近年来，北京市质监局会定期发布《产品质量安全风险监控工作报告》，内容包括产品存在或可能存在质量安全风险、产品质量安全风险涉及的相关法律法规及标准、产品质量安全风险预防提示、风险处置情况等，在及时向社会公布产品质量安全风险信息同时，提示、指导相关主体进行风险控制。据吴宪介绍，该局根据风险评估确定的产品质量安全风险等级提出处置意见，主要包括向有关部门及公众通报或公布产品质量安全风险信息；向上级部门报告产品质量安全风险信息；将产品质量安全风险信息告知相关企业；对企业实施监督检查，需要对产品进行检验或采取强制措施的，依照有关规定执行；对监督抽查中发现的产品质量安全风险信息结合后处理工作一并执行；监督企业开展产品质量安全风险处置；对违反产品质量法律法规的行为依法处理等。最终形成《产品质量安全风险处置工作通知书》和《产品质量安全风险信息告知单》，分别转发区县局和企业，开展风险处置工作，并对处置效果进行评估。截至目前，该局已对306条产品质量安全风险信息开展了风险评估及处置工作，涉及产品主要为家具、儿童服装、成人服装、床上及家居用品、家用电器、电信终端设备、涂料等。吴宪表示：“产品质量安全风险监控是一项较新的工作，在工作制度、工作方式等方面还需要不断探索、完善。我们将努力建立健全政府统一领导，企业主体、政府部门相互协作，社会组织、消费者、新闻媒体广泛参与的产品质量安全社会共治体系，维护消费者安全。”

   “产品质量安全风险监控工作的展开，让质监部门产品质量安全监管模式由‘事发后处置’、‘事后监督’，向‘事前预防’、‘事中监控’转变的同时，也唤起了生产企业、消费者对产品质量安全潜在风险的关注。”据周益添介绍，上海市质监局对发现的风险信息均通过法人约谈等形式告知企业，并向企业所在地的质监部门进行移送或告知，向质检总局报送存在风险的项目，推动相关产品标准的制修订。针对在风险监测中发现的行业性产品质量安全风险，该局充分发挥社会组织和行业协会的作用，召开由企业、行业协会、检验机构等一起参与的质量分析会，促进行业完善管理要求，加强行业规范自律，提升行业整体质量安全水平。据了解，在风险监测的影响下，有关部门已经启动移动电源、空气净化器、普通口罩等国家标准的制修订，为进一步完善标准、帮助行业健康发展、推动企业转型升级起到了积极的作用。

   “就产品质量监管而言，不知道风险在哪，是最大的风险，不能及时处置风险，是最危险的风险。我们现有的风险警示、风险告知、风险会商、标准制修订反馈等措施，在防范处置风险方面起到了积极的作用，但也存在不足。全系统要不断完善、规范已有的处置措施，同时积极探索一批新的、力度较大的处置手段，并尝试与召回、执法检查等衔接，切实强化处置工作。”张沁荣指出，制度建设是实现风险监控工作常态化长效化的根本保障。作为新生事物，风险监控工作尤其要注重制度建设，主要应从三个层面入手：“一是从法律层面，积极参与消费品安全立法。针对消费品安全单独立法是很多国家的惯例。目前，质检总局已经启动《消费品安全法》立法研究工作。在现有的大纲草案中，风险监控制度是作为一项基础性制度来安排的。《消费品安全法》出台后，将为风险监控工作提供最为直接的上位法依据。二是从部门规章层面，加快制定出台风险监控工作管理办法。规章是对法律法规的细化，也是依法行政的重要依据。《消费品安全法》立法程序较多、耗时较长，出台有待时日。在此情况下，可以依据《产品质量法》、《消费者权益保护法》等法律有关条款规定，研究制定风险监控工作管理办法，以部门规章形式出台，既解决短期法制需求，也为后续消费品安全立法提供更多经验借鉴。三是从工作制度层面，抓紧制定风险监控各个环节工作规定。制定工作规定，主要是为了解决操作规范问题，加强统筹协调，实现有序发展。总局已经在今年年初启动这项工作，组织起草了风险信息管理、风险监测、风险处置、风险评估等四个工作规定，并将思路相对成熟的前三个工作规定印发各省局征求意见。”据了解，今年有望出台这四个工作规定，为制定风险监控管理办法打好基础。

    《中国质量技术监督》2015年6月刊