质监行政处罚案件的证明标准刍议

    ■文/刘大伟

   在质监执法实践中，行政处罚案件的证据究竟达到何种程度，才能符合行政复议的内部审查标准和行政诉讼的司法审查标准，这涉及到行政处罚案件的证明标准问题。现行的行政法律法规中只规定了“事实清楚、证据确凿”，但什么情形属于事实清楚，证据确凿，会因执法人员的执法水平、具体案情以及裁判人员的不同而不同，实践中一直莫衷一是。行政处罚案件的证明标准过高，会带来行政执法效率的低下，一定程度上放纵质量违法行为；行政处罚案件的证明标准过低，会带来行政执法的履职风险，可能出现案件被撤销、变更或者确认违法。有鉴于此，对质监行政处罚案件的证明标准进行研究，对于执法实践具有一定的现实意义。

    证明标准的含义及类别

    1.证明标准的含义

   证明标准是指利用证据对案件事实或争议事实加以证明所要达到的程度。证明标准要解决的问题是证据到什么程度时，才能认定待证事实。

    2.证明标准的类别

    关于证明标准的类别，并未在现行法律法规中作具体规定，主要是诉讼法学理论界的一些标准。

   排除合理怀疑标准，是指案件主要事实均有相应的证据证明，且证据之间及证据与案件事实之间没有矛盾，或者虽有矛盾但能够合理地排除。

   优势证明标准是指一方当事人提供的证据相对于另一方当事人提供的证据而言具有一定的优势幅度，足以使法官形成有利于本方的确信。这就要求一方达到比对方提供的证据更具说服力、具有合理可信度。

    高度盖然性标准是指一般人在日常生活中能够作为真实并据此认识而安心地行动这一程度上的高度盖然性。

   从我国现行的三大诉讼法律体系来说，刑事案件的证明标准最高，刑事诉讼要解决司法机关是否对被告人进行刑罚制裁的问题，出于对个人自由和权利的保护和防止滥施刑罚的目的，故而采用较高要求的证明标准，其要求是“排除合理怀疑”，即证据必须能够排除对被告人无罪的合理怀疑，否则不能认为被告人有罪的事实成立。民事案件是平等主体的当事人之间发生的民事争议。民事诉讼要求，谁主张谁举证，对于一个待证事实，一方证据占有证明待证事实盖然性上的优势，法官就据此认定待证事实。行政案件中的行政处罚案件是行政机关对于当事人违反行政管理秩序的行为给予的行政制裁，虽然与民事诉讼、刑事诉讼同属法律适用的方式，但其具有专业性和效率性的特点。行政机关毕竟不是侦查机关，行政行为对效率的要求比较高，处罚作为维护秩序的手段，其时效性要求较强，因此，行政处罚案件的证明标准介于排除合理怀疑标准与优势证明标准之间。

    行政处罚案件的证明标准

    1.行政处罚案件证明标准的含义

   行政处罚的证明标准是指行政机关在行政处罚程序中利用证据证明违法案件事实和行政处罚程序事实所要达到的程度，也就是行政机关对待证事实进行认定的最低(必要)限度。当用来证明一个待证事实的证据达到这个限度或者要求时，这个待证事实就成为法律事实，在法律上视为真实存在。行政处罚证明标准的确定是行政机关认定案件事实的前提。

   行政机关对行政违法行为进行查处，作出行政处罚决定，必须经得起行政复议的内部审查以及行政诉讼的司法审查，因此，行政处罚案件的证明标准应当与行政复议、行政诉讼中审查具体行政行为时的复议机关、法院采用的证明标准一致。

    2.现行法律法规中对于行政处罚案件证明标准的规定

   《行政处罚法》第四条第二款规定：“实施行政处罚应当以事实为依据”；第三十条规定：“给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十八条第一款第（三）项规定：“违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”。

   《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目规定撤销、变更或者确认具体行政行为违法的情形是“主要事实不清、证据不足”。

   《行政诉讼法》第四条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”第五十四条第(二)项规定：“主要证据不足的，判决撤销或部分撤销具体行政行为。”

   《质量技术监督行政处罚程序规定》第三条规定：“办理行政处罚案件，应当做到事实清楚，证据确凿”。第十四条第一款规定：“案件承办人员应当对案件进行全面调查，收集认定案件事实的证据。”《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第十二条第一款第（一）项规定：“违法事实清楚、证据确凿的，依法给予行政处罚”、第（二）项规定：“违法事实不能成立的，不予行政处罚”。

    3.行政处罚的证明标准是证据确凿和证据充足

   前述法律法规对于行政处罚案件作出了“以事实为依据”、“查明案件事实”以及“主要事实清楚、主要证据充足”等要求。“以事实为依据”、“查明案件事实”这样的规定，并没有为行政机关提供证明标准这一认定事实的最低限度。因为“以事实为依据”的要求在实践中只能落实为“以认定的事实为依据”；而“查明案件事实”是对行政机关的最高要求，不是最低的限度。什么情况下算“查明案件事实”，还是没有作出明确规定。《行政复议法》规定“主要事实不清、证据不足”的，撤销、变更或者确认具体行政行为；《行政诉讼法》规定“主要证据不足”的，撤销或部分撤销具体行政行为。根据前述规定，如果行政处罚决定依据的事实被认定属于主要证据不足，则行政处罚决定就会被行政复议机关或者人民法院否定，进而被撤销、变更或者确认违法。法律从否定的角度明确了一个原则即如果主要证据不足，案件事实就不能进行认定。它告诉行政机关，当收集的证据达到一个最低程度，即“不属于主要证据不足”时，待证事实就被法律视为真实，行政机关就可以认定事实了。这其实可以看作法律对行政处罚证明标准的规定。

   行政处罚应当以事实为依据，但在大多数情况下（当场处罚的情形除外），执法人员不是违法事实的直接感知者，对于执法人员来说，违法事实是永远不可能重现的过去。对于未曾直接感知的过去，只能通过各种手段去认识和判断，而这一认识及判断过程所产生的结果，严格地讲不是事实本身，而是一种对过去的确信或者怀疑的心理状态。所以，作为行政处罚适用前提的违法事实，要靠执法人员透过各种证据去认定。当这种认定在法律上被认为可以接受时，这种认定就可以作为法律上的真实而成为法律适用的前提。从这个角度说，在执法人员眼中，只可能有法律上的真实，不可能有绝对的真实。例如，一个质量违法案件的查处：12365投诉举报中心接到举报称，某公司涉嫌生产假冒的知名白酒，此时执法人员对被举报人是否实施了生产假酒行为并未直接感知，只能通过调查取证，收集一系列的证据（举报人提供的购买的白酒、由该公司开具的发票、现场检查发现涉嫌假冒的白酒、对涉案白酒的鉴定报告、该公司的销售记录等），最后，综合前述证据，对该公司生产销售假冒白酒的行为作出行政处罚。前述案件中，质监部门依据什么作出行政处罚呢?不是事实本身，因为这一事实只是在过去存在的，最后作出行政处罚的是执法人员通过证据对当事人过去曾经有过生产销售假冒白酒行为这个待证对象形成的确信。换句话说，作为行政处罚适用前提的是证据，而不是事实本身。

   从证据的证明标准角度出发，综合考虑案件的性质以及对当事人权益影响大小等因素，作出行政处罚决定依据的证据，应做到证据确凿或者证据充足。

   笔者认为，行政处罚案件的证据确凿标准是指：对当事人涉嫌违法的事实来说，行政机关掌握了全部证据，即使当事人提出了反证（证明其不存在违法行为的事实），行政机关依据掌握的证据足以否定当事人提出的新的事实存在。证据确凿标准适用于限制人身自由的行政处罚或者强制措施、责令停产停业、吊销证照、较大数额罚款、案情重大复杂等对公民、法人、其他组织的人身或者财产权益具有重大影响的行政处罚案件。

   行政处罚案件的证据充足标准是指：对当事人涉嫌违法的事实来说，行政机关掌握了主要证据，这些证据能够充分证明当事人实施了违法行为。相比证据确凿标准而言，该标准对于行政机关的证据收集要求及程度相对较低，因此，证据充足标准适用于简易程序、案情简单、处罚数额较少等行政处罚案件。

    质监行政处罚案件的证明标准

   质监部门执法人员收集的证据可以证明到什么程度，才能认定当事人的违法行为成立，从而使得行政处罚行为具有合法性，这就是质监行政处罚的证明标准问题。

   《质量技术监督行政处罚案件审理规定》第六条第一款规定：“对拟作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款决定的，或者情节复杂、影响重大的行政处罚案件，应当由2/3以上委员进行集体审理。对其他行政处罚案件，可以由3名以上委员进行集体审理。”执法实践中，一些地方的质监部门将前述由2/3以上案审委委员进行集体审理的案件俗称“大案审”，将由3名以上案审委委员进行集体审理的案件俗称“小案审”，同时，在当前质监部门的执法实践中，极少发生适用简易程序的案件。因此，笔者在此仅对适用大案审（较大数额罚款限定为罚没款2万元以上；情节复杂、影响重大的案件包括上级督办案件、因案情复杂向上级请示的案件、指定管辖案件、在本区域有重大影响案件以及“两法”衔接案件等）和小案审的案件证明标准进行简要阐述。

   笔者认为，适用大案审的处罚案件的证明标准是证据确凿，适用小案审的处罚案件的证明标准是证据充足。具体来说：

    证据确凿标准：

   （1）案件基本事实即“五何”要素应明确无误。“五何”，即何人、何时、何地、何事、何情节。何人，是指违法主体的基本情况，以此确定行为人是否具备行政责任能力并最终确定行政处罚的当事人。是法人、自然人、个体工商户还是其他组织，这就包括营业执照、组织机构代码证、居民身份证、法定代表人等证据。何时，即违法行为发生的时间以及查处的时间，涉及到相关违法行为是否过了追诉时效，以及是否在相关法律法规的有效期内。例如：无证生产案件，需要证明当事人是在查处公告规定的期限之后进行生产行为或者是在生产许可证到期之后存在生产行为，这就需要生产记录、产品合格证上的日期来证明。同时，何时也涉及到对于违法行为的违法所得以及货值金额的计算。何地，指违法行为发生地。查清违法行为发生地，以此来确定是否具有管辖权。对于本地企业来说，相应证据包括营业执照、生产场所、送货单、销售发票等证据。何事，指构成何种违法行为，涉及到对案件的定性。比如：从质监查处的违法行为大类来分，包括质量类、标准类、计量类、特种设备类、认证类等，这就需要通过相应的书证、物证来证明，如产品检验报告、计量检测报告、认证证书、现场发现的涉案物品等。何情节，指违法主体实施违法行为的具体情况。当事人是初犯还是屡犯，主观上是否有故意，违法经营的时间长短、货值金额、违法所得、造成的危害后果，是否具有法定的从轻、减轻处罚情节。例如：销售合同、发票、是否采取了退货、召回补救措施、之前的违法行为查处记录等证据。

   （2）应充分满足证据的“三性”。证据的三性即关联性、合法性、真实性。关联性方面，证据与违法事实应有关联，例如：质监部门对液化气充装站充装过期瓶的违法行为进行查处，执法过程中，对于该充装站的液化气进行了抽样检验，结果发现气体中二甲醚的含量超标，与当事人充装过期瓶的违法行为而言，液化气的检验报告不具有关联性。合法性包括证据的来源和证据的表现形式是否合法两个方面。证据的来源合法，是指不得违反法定程序收集证据、不得采用欺骗或者胁迫等手段。证据的表现形式合法，如复印件应该与原件核对无误后，加盖“与原件核对一致”的章，现场照片应注明拍摄时间、拍摄对象及证明内容并让当事人确认。真实性方面，证据必须是客观存在的，如：现场检查笔录缺当事人签名、出具的执法文书未注明日期等，均会被认为真实性存在问题。

   证据充足标准：与证据确凿标准相比，适用证据充足标准的案件对于当事人权益的不利影响相对较小，因此，此类案件的证据要求相对较低，基本满足案件的“五何”要素和证据“三性”即可，某些情况下可以采纳当事人的“自认”。关于这一点，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条规定：“在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力。”例如：产品质量监督抽查不合格的案件，不合格项目非关键项目，产品数量较少，同类产品的市场销售单价较小，调查过程中，当事人无法提供销售凭证（发票、收据）的，可以将当事人在调查过程中陈述的价格作为该产品的单价，以此来认定货值金额。

   综上所述，在质监部门的执法实践中，就某一行政处罚案件究竟采用何种证明标准而言，需要综合考虑违法行为的性质、相应的法律责任（处罚种类）、涉案金额的大小、违法情节、案件复杂程度等因素，以此来确定采用证据确凿标准还是证据充足标准，从而做到事实清楚、证据确凿、法律适用正确、程序合法、处罚裁量合理适当。

    （作者单位：江苏省苏州市质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2015年5月刊