特种设备检验机构分包管理及改进对策

    ■文/祝卫国  刘思阳

   分包是特种设备检验检测机构经常遇到的市场经营方式，做好分包管理既是检验机构依法开展检验检测的要求，同时也是保持检验检测能力和持续服务客户的需要。实践中，由于特检机构取得检验检测资质多样，资质认可（包括：核准、认定、认可等）所依据准则对分包的要求不同，分包管理中容易出现不符合现象，不仅会影响机构检验检测质量，降低了服务水准，还会由于分包管理不当，受到行政处罚和吊销资质的处理，甚至会面临客户的法律诉讼。

    不同资质准则对分包的要求

   分包是指检验机构将本应由自身承担的检验检测工作在准则允许、客户同意的情况下，按照准则要求的程序和方式进行的，交由其他机构完成检验检测，并采用其结果的活动。

    1．特检核准资质对分包要求

    《特种设备检验检测机构质量管理体系要求》（TSGZ7003-2004）第四条第五款：定义分包是指将特种设备检验检测工作中的无损检测等专项检验检测项目委托其他机构承担。第二十五条规定通常情况下检验检测机构应当独立完成检验检测任务，无损检测等专项检验检测项目可以分包。同时规定分包应当符合两种情况：一是无法预料或非正常情况，如暂时的人员缺岗或设备故障等；二是在特殊领域缺少专门的技术或装备。

   对于分包管理，要求检验机构应对分包方进行评价，确认分包方（即接受分包工作的检测机构）具备承担分包项目的必要资质和能力，特种设备检验中进行的无损检测项目分包方应具有特种设备无损检测机构核准资质；分包前应书面通知客户并得到同意；对分包方的工作质量进行监督；保存分包方名录、评价记录及监督记录；就分包方的工作对客户负责；在检验报告中明确标明由分包方提供的检测结果。对于客户指定的分包方，除不就分包方的工作对客户负责外，其他要求相同。

   据此要求，可以明确分包仅限于特种设备法定检验中需要进行的无损检测等专项检验检测项目，而且这些项目应是机构按照《特种设备检验检测机构核准规则》（TSGZ7001-2004）取得的检验核准项目所必须的，核准时以资源条件方式进行确认的项目，即核准检验项目需要之外的无损检测不得分包，包括：超出检验机构取得的核准检验项目所需资源条件对应的检测项目；超出核准项目依据的安全技术规范所要求的检测类型和检测工作量；以及客户单独委托的无损检测项目。

    《特种设备检验检测机构核准规则》（TSGZ7001-2004）规定申请核准的无损检测机构，不得从事与其有利益关联的综合检验机构监督检验范围内的生产环节（包括：制造、安装、改造和修理）的无损检测工作。因此，特检机构不得将监检环节中的无损检测工作分包给与其有利益关联的无损检测机构。而定期检验环节无损检测能否分包和分包方的选择，主要取决于特检机构单位性质决定的财政收支管理的规定，机构自身对检验检测公正性的管理要求，以及客户是否接受。

    2．实验室资质认定对分包的要求

   《实验室资质认定评审准则》规定检验机构可将检测工作的一部分进行分包；被分包方应通过实验室资质认定；分包比例必须予以控制，限仪器设备使用频次低、价格昂贵及特种项目。对于分包管理，要求检验机构应确保并证实分包方有能力完成分包任务；应将分包事项以书面形式征得客户同意；检测报告中含分包结果的，应予以清晰标明；分包方应以书面或电子方式报告结果。

   关于分包项目范围和对分包比例进行控制的要求，应根据申请资质认定的类型不同区别分析。《实验室和检查机构资质认定管理办法》规定，实验室资质认定包括计量认证和审查认可两种方式，检验机构申请资质包括两种情况：“计量认证”和“计量认证+审查认可”（包括：授权和验收）。计量认证是指由法定机构对向社会提供公正数据的实验室申请的检测能力进行的强制考核，只要检验机构需要向社会出具公正数据，就必须通过计量认证，而申请并通过认定的范围应是实验室具备相应检测能力且符合《实验室资质认定评审准则》要求的项目。因此，单独申请计量认证资质的机构，只能在自己具备能力和资源条件的范围内申请资质，只能在暂时性无法完成检测工作的情况下分包通过认定的项目，不存在分包比例控制问题。

   而审查认可是指政府质量管理部门对承担产品是否符合标准的检验任务和承担其他标准实施监督检验任务的检验机构的检测能力以及质量体系进行的审查，经过审查认可的检验机构方能承担产品质量监督检验、仲裁检验等公正检验。审查认可关注的是产品质量或标准的全部检测项目，申请审查认可的检验机构应具备全部产品质量或标准要求的检测能力。而实践中出于有效利用检测资源、降低实验室负担等考虑，允许检验机构以分包的形式提出资质认定申请，但分包比例必须予以控制，限仪器设备使用频次低、价格昂贵及特种项目。日常工作中遇到产品质量或标准检验需要分包的业务，可按照申请认定情况进行分包。对于暂时性无法完成检测工作的情况，则只能分包认定范围内的项目。

    3．实验室认可对分包的要求

    《检测和校准实验室能力认可准则》（CNAS-CL012006）和《<检测和校准实验室能力认可准则>应用要求》（CNAS-CL522014）规定，检验机构因暂时性的特定情况（如仪器故障等）需要分包认可范围内的检测项目时，应尽可能分包给相关项目已获认可的机构。以下情况CNAS将不予认可：检验机构自身没有能力而需分包的；具备能力但自己不实施，长期分包的；通过租赁其他机构全部人员、设备和设施进行检测的。

    对于分包管理的要求与实验室资质认定基本一致。

    4．检查机构认可对分包的要求

    现行《检查机构能力认可准则》（CNAS-CL01 2006）及其应用说明（CNAS-CI032013、CNAS-CI042013）规定，通常情况下检验机构应自行执行合同任务，不得将所承担的锅炉、压力容器等特种设备检查工作进行分包；在无法预料或非正常情况下可以将无损检测等专项检测项目分包，如：未预料或不正常的超工作量、关键人员、设备或设施临时性缺乏；分包方应具备相应的检测资格。较为特殊的是，第6.3条款注1在举例分包原因时，第四款举例“顾客合同中某部分的检查活动不属于检查机构的范围或超出了检查机构的能力或资源”，这一点与其他资质的要求差别较大。

    对于分包管理的要求与实验室资质认定、实验室认可基本一致。

    5．相关法律法规中的规定

   违反相关准则关于分包原则的规定，超出资质认可范围进行分包，并在检验检测报告中引用分包结果，实质属于超范围检验检测行为，除将会面临吊销资质的处罚，还会受到《特种设备安全法》、《计量法实施细则》等法律法规的处罚。

   检验检测业务一般属于《合同法》中的承揽合同，《合同法》规定承揽人应当以自己的设备、技术和劳力，完成主要工作，但当事人另有约定的除外；承揽人将其承揽的主要工作交由第三人完成的，应当就该第三人完成的工作成果向定作人负责，未经定作人同意的，定作人也可以解除合同；承揽人可以将其承揽的辅助工作交由第三人完成，承揽人将其承揽的辅助工作交由第三人完成的，应当就该第三人完成的工作成果向定作人负责。

    不规范分包现象分析

    实践中由于对准则掌握不充分或沿袭习惯做法，存在多种不规范的分包行为和管理不当的现象。

   1．将特种设备检验中的无损检测工作全部或大量分包。未能正确理解和把握特种设备检验检测分包要求，分包不是检验机构日常工作行为，而是特殊情况下保障检验项目按计划完成的应急措施，如果将全部或大部分业务依赖分包完成，将违背资质认可的原则和要求。

   2．分包过程缺少与客户沟通。具体表现为：分包前为就分包事项通知客户并得到同意；检验机构单方指定分包方，未能保障客户的知情权和选择权；合同中未就分包、分包工作责任与义务等进行约定等等。其中分包方的选择，应由检验机构与客户沟通、协商来共同认可，检验机构单方指定分包方，会带来客户信息和所有权保护、现场作业安全防护等方面的附加责任。而采用客户指定的分包方，检验机构虽不用就分包方的工作对客户负责，但并不能免除检验机构在分包方评价、监督、结果质控等方面的工作责任。

   3．将不具备资质和能力的检验检测项目进行分包。具体表现为：将特种设备定期检验中不具备检测能力的无损检测项目分包；将客户委托产品检测项目中不在计量认证范围的项目分包。

   4．检验机构分包管理不充分。具体表现为：缺少对分包方的评价或未能定期评价；分包缺少必要审批，不利于管理层及时掌握业务量变化和资源配置需求；分包时缺少必要的委托手续，检测依据、验收标准、工作时限、报告要求等要求不明确，特别是对于机电类特种设备，容易出现分包方检测不符合安全技术规范要求的现象；未对分包方工作质量进行监督，缺乏必要质控等。

   5．结果报告不注明分包项目，对分包结果的引用不规范。如：检验记录中缺少对分包方结果的判定；检验报告中缺少对分包检测结论的引用，而直接将分包方报告作为检验报告的附件提交客户等。

    质量体系分包要素的策划与实施

   分包是各种资质认可准则中的重要管理要素之一，特检机构应通过建立、实施和不断改进质量管理体系来加强分包管理。

   1．应在《质量手册》中就在分包要素中如何贯彻质量方针做出原则规定，规定分包的目标和要求以及合格的准则。这些规定应符合认可规范、准则对分包要素的要求，并与机构工作实际相适应。包括分包管理职责、分包原则、分包程序等规定和要求，以及分包程序应包括的基本流程和控制原则。

   2．建立分包管控程序。程序的文件化程度，应与检验机构分包情况、分包管理执行情况，以及相关人员接受培训情况和管理能力相适应。程序应能保证质量方针和质量目标在分包要素中的实现，能对分包活动进行恰当且连续的控制，能及时对不符合项做出反应并加以纠正，并应重视避免不符合发生的预防措施。

   分包管控程序应分为几个过程进行规定，包括：分包方选择与评价、分包审批、合同管理、分包委托与验收等，分包质控与监督、记录控制、结果报告可在相关程序中进行规定，在此直接引用即可。

   3．合理设计记录表卡，提高记录及时性。记录表卡的正确使用是质量体系正常运行的有力证据。实践中往往由于记录表卡设置的种类繁多、内容信息重复、审批过程重复等原因影响其使用，在接受外部审核时不能提供相关证据，出现不符合。记录表卡设置应以能够支持程序规定流程的执行为原则，前后连贯的子流程可以合并记录表卡。记录表卡内容应以满足流程执行相关方了解信息、记录流程节点执行结果为原则，减少重复信息的录入、合并审批项目才能提高记录的及时性。

   4．制定相关作业指导文件，规范工作流程。对于分包业务流程中较多依靠一个部门或一个岗位完成的工作，应制定相应的作业指导文件，以保障工作的规范性和一致性，提高过程监督和效果测评的可行性。一般应制定分包方评价细则、分包工作监督细则、分包工作验收细则等。

   5．注意在相关程序中对分包的特殊规定。除在质控与监督、记录控制和结果报告管理程序中进行规定外，还应在保护客户秘密与所有权、合同评审、样品管理、投诉和申诉、偏离控制、不符合控制、内部审核、检验安全等管理程序中对分包做出规定和要求。在管理评审时，应将分包情况作为输入材料进行评审，以便管理层评价和掌握机构发展对质量体系和资源条件的需求，及时进行体系改进和配置资源。

    改进管理的建议

   检验机构进行分包的根本原因是机构的能力或资源不能持续满足客户的检验检测需求。依法开展检验是特检机构开展业务的前提，保障取得资质项目所必须的持续能力和充足资源是依法开展检验的基础，不断提高满足客户检验检测需求的能力是检验机构可持续发展的原动力。

   1．合理规划检验检测资质。准确把握客户检验检测需求种类和业务量，避免脱离实际申请过多的检验检测资质，致使取得了资质而又没有能力开展业务，或者因业务量不足导致能力难以维系，造成投资浪费。在实验室认可方面，CNAS在《实验室认可规则》（CNAS-RL01:2011）和《对实验室认可申请受理若干要求的解释说明》（CNAS-EL-01：2012）等规则中对申请项目的检测经历做出了明确要求，也将成为其他资质认可的要求。

   2．合理配置资源，加强人员岗位管理和设备设施配置与维护。各种检验检测资质认可条件中一般都要求申请人具有开展申请范围内的检测活动所需的足够的资源。对于特检机构，与设备和设施资源的配置相比较，检验检测人员的配置显得更为重要，同时这也是很多特检机构进行分包的主要原因之一。机构在向优势业务倾斜配置人员的同时，应兼顾其他业务所必须的人员配置。

   3．加强质量方针贯彻，制定合理的质量目标并严格考核。与其他产业和行业不同，特检机构独立、自主地开展检验检测服务，是保障机构及其业务活动客观、公正的重要基础，也是保障特种设备法定检验强制性和严肃性的要求，分包不能成为减少投资、降低成本、提高业务收入的运营手段。重要的是在对承揽业务进行评审时，坚守质量方针勇于对不具备能力的业务说不。

   4．加强分包合同法律事务和财务管理。在分包合同中明确双方以及涉及客户（第三方）权利和义务，规定委托项目的完成时限和验收标准。规范含有分包检验检测项目的费用核算和结算，避免因分包发生乱收费、转移收入、坐收坐支等违反财经纪律的行为。

    （作者单位：山东省特种设备检验研究院）

    《中国质量技术监督》2015年5月刊