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■文/赫成刚
随着对市场在资源配置中起决定性作用的理性尊重，法治中国建设特别是法治政府建设全面加快，面对新形势、新任务，如何保障法治质监在法治之路上健步前行，在认真继承优良法治传统的同时，进一步打造良法成为前提——
首先，质监法律制度价值的科学定位。效率和公正是行政法治也是质监法治的根本价值追求。随着权力清单、责任清单的明确和落实，“法无授权不可为”、“法定责任必须为”正在和必将成为包括质监部门在内的政府部门工作的新常态，旨在提高行政效率。而公正如何体现和保障，则成为质监法律制度设计追求的首要目标。
一是实体法律制度的公正。主要是一方面全面坚持同等对待原则。该原则是“法律面前一律平等”的宪法原则在质监法律体系中的具体体现。这就意味着质监法律在确定影响行政相对人权利义务法律制度时，不能因相对人的身份、所有制形式、运行体制甚至国别的不同而区别对待。例如：对于工业产品生产许可产品检验技术机构的甄别，应该是所有具备法定检验资质的都应在考量之列，而不应再进一步缩小范围确立承担许可检验的资质。否则，即是对其他竞争者的行政歧视。另一方面要坚持比例原则。即为了实现某种正当的行政目的不得不对相对人权益产生不利影响时，也应体现“最小干预”和“最不激烈手段”。也就是经济干预原则。
二是程序法律制度的公正。“程序是法治和恣意而治的分水岭”。现代行政法治在要求实体公正与程序公正权重相当、并行不悖的同时，还极力突出程序公正的独有价值和作用。程序公正的法律制度设计应突出以下三个主要节点：第一，自己不能做自己案件的法官。就质监部门的行政审批制度，发端于2006年，迄今在全国全面推开的“审查、审批、监督”三分离的模式，就是对此项原则很好的诠释。第二，不单方接触。此项原则要求质监部门在处理质监申诉时需申述双方同时到场，也包括主持行政处罚听证过程需有被处罚人到场。第三，行政行为应前后一致。此项原则要求质监部门在作出行政处罚、行政审批等高权行政行为,特别是通过行政合同购买检验结果等柔性行政行为时，应当同案同罚、同事同果。
三是执行公正。“法律的生命力在于实施。”执行公正即要求质监部门及其执法人员要严格执法。要突出解决强势执法、趋利执法、选择性执法和随意性执法，变质监管理为质监治理。以法律规范的角度完善责任制度、奖惩制度、预算制度、裁量权规范制度等建设。
其次，严谨的立法体制的再造。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”部分，对完善立法制度和深入推进科学立法、民主立法的规定，对于今后质监法律体系建设的指引是全方位的。对于享有行政立法权的国家质检总局而言，从全国质监法治建设的实际需要出发，应注意以下问题的把握：
一是要重视法律解释的相关制度完善、加大法律解释的力度。法律解释是实现社会秩序稳定性和社会关系变动性之间平衡的一个重要手段。回归质监法治建设的历程不难发现，每出台一部质监的法律、行政法规甚至行政规章，一般都有质检总局和全国人大相关机构联合发布条文释义的读本。由于发布单位的官方性和释义编者的权威性，其释义往往成为地方质监部门实施法律的具体参照。（也曾以总局局长令的形式发布过《计量法》、《标准化法》等法律法规的解释。）由于上述读本对质监部门存在着扩大义务或者限缩权力解释的个别现象，也成为各级纪检乃至检察机关追究相关质监人员行政和法律责任的依据。为做好法律解释工作，亟需以行政规章的形式以规范有关行政解释的法定形式、发布渠道、制作程序和法律效力。当然，上述行政解释的规定理应也规范在日常工作中对地方质监部门请示问题的单独答复。为了加强上述两方面解释的合法性和出于提高其效力，必要时可以信函或召开座谈会等形式，听取和吸纳相关权力部门和司法部门的意见和建议。
二是要重视行政规章与相关技术规范（规则）之间的界限。行政规章在质监法律体系中承担着承上启下的作用毋容置疑。但是，质监行政规章在立法的编排上也存在以下瑕疵：第一，调整范围过于狭窄。每一个规章的制定、宣贯和实施都意味着一次国家和社会人力、物力的巨大投入和相应社会关系的巨大调整。范围过窄在浪费相应资源的同时，也降低了规章应有的权威性。第二，更为关键的是，为了突出规章的普适性，大量的有关检验（检测、检定、鉴定）的技术规范（规则）将技术文本简单转换为法律文本加法律责任的形式以规章名义发布，一方面造成规章数量的膨胀，也造成了因法律用语的原则性而失去了技术规范应有的精准性。另一方面，即在导致行政规章滥觞的同时，也造成了技术规范的世俗化。这是非常有害的。当务之急，一是要尽快确立行政规章的立项标准，从追求数量向追求质量上转变。二是借规章修改之际，开展规章编撰工作，合并调整范围相近的规章。三是要在充分进行规章立法调研的前提下，出台规章制定的计划和规划，用制度对规章“惜售”。
三是要重视案例汇编的指导作用。虽然从法治传统上讲，我们不接受判例法是法律渊源的立场。但随着法治进程的推进，“两高”汇编的司法案例在司法实务中具有指导作用自不言待。即便是质监部门，国家质检总局执法司、地方质监部门以及个人也进行了大量的质监执法案例汇编工作，编印了很多案例汇编资料。由于案例具有直观、易懂的特点，深受一线执法人员欢迎。但总的看来案例的新颖性、分析的法理性有待甄别和提高。
四是重视规范性文件的制作质量。为推进依法行政，《决定》强调各级政府及其部门要健全依法决策机制。一是要保证民主参与。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。二是要严格合法性审查。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。以质监部门为例，在管理工作中的行政决策的显现结果往往是大量的行政规范性文件的出台。为确保规范性文件程序正当、实体合法，国家质检总局、地方各级政府乃至部门质监部门本身制定了规范性文件的管理办法。目前四级质监部门规范性文件制作过程中尚存在范围界定不清、程序民主性不强、发布渠道不统一、事前审查不及时甚至缺失等缺陷，一定程度上影响了制作质量。尽管《行政诉讼法》明确了对“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不服不得单独提起诉讼，但是“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，也倒逼各级质监部门从规范性文件制作程序和实体的合法性上下苦功夫。
第三，要注重法资源向柔性行政行为领域的倾斜。目前正在开展的从中央到地方的行政权力清单大致开列了以下11类行政行为：行政审批、非行政审批、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付、行政裁决、行政奖励、行政监督和其他行政行为。质监职责的性质除排除行政征收和行政给付外，在剩余的9类行为中，拒不完全统计，行政审批、行政处罚和行政强制和行政监督四类高权行为占到95%以上，而诸如名牌产品评定、相关产品的“三包”和缺陷产品的召回等行政奖励、行政指导、行政合同和行政确认等柔性行政行为很少，相对应有关确立和规范上述有关柔性行政行为的法律规范少之又少，这与多元共治的质监工作格局极不相称。在扭转工作思路、探索多种工作模式的同时，应及时以法律文件的形式固定化。
最后，要做好改革决策与立法的衔接。在处理改革创新与于法有据的关系上，《决定》指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。”几年来，全国质监部门在体制调整、职能划转和机构改革中创新性的做了大量工作，取得丰厚的成果，许多改革举措被证明都是行之有效的。譬如：在推进产品类行政许可工作机制改革中，河北、浙江等省份率先尝试了无不良行为记录复审许可的“两免”（免收许可审查费、免于现场审核）制度、对同类产品相对集中的区域实行“四集中”（集中培训、集中受理、集中审核、集中审批）的并联审批制度、被许可人承诺下的“先证后核”制度等，在保证许可质量的前提下，极大提升了许可的工作效率、降低了企业的申领成本，都应尽快上升为行政规章予以确认。对“三证合一”的改革，在调研各地试点开展情况后应及时与相关部门协商作出顶层设计。对检验检测（认证）等技术机构以及行业协会等社会机构，结合相关改革政策应对其法律地位、与质监等行政部门的工作关系等用法律文件予以明确。
“良法善治，世道人心。”全面推进依法治国的号角已经吹响。让我们以贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会法治精神为契机，主动适应经济发展新常态，努力创造质检工作新水平，为建设法治质监作出应有的贡献。
(作者单位：河北省质量技术监督局)
《中国质量技术监督》2015年3月刊
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