本案企业擅自改变了生产布局是否违法

    案情回顾

   《中国质量技术监督》2014年第12期“抛砖引玉”栏目刊登的《获证企业擅自更改车间布局如何进行处罚？》介绍了这样一起案例：2014年11月14日，S市质监局执法人员在日常监督检查中发现M企业擅自改变了生产布局，与生产许可证发证时的布局不一致，且改变后的生产车间卫生条件较差。根据该情况，执法人员责令及时重新进行换证申请工作。经与企业沟通，企业愿意将改动后的布局重新调整回来，恢复至获证时的原状。执法人员立即责令该企业停止生产，同时责令企业限期整改。在进行监督处理的同时，S市质监局对该企业的违法行为进行了立案查处。案件处理过程中，执法人员在案件查处法律依据上出现了三种不同意见。本案到底该如何处理呢？

   文章刊登后，各地读者纷纷来传真和邮件阐述自己的观点和看法，其中许多观点都讲得很有代表性。现将部分读者的观点摘编刊登，并将有关专家的说法附后，仅供参考。

    >>同意第一种意见

    湖北省孝感市食品药品检验所王碧波认为：

    同意第一种意见，理由如下:

   1．第二种意见不妥。因为执法人员与企业沟通时，企业愿意将改动的布局重新调整回来，恢复至获证时的原状。如果强行要求企业重新办理许可,审查后方可再行从事产品的生产加工行为，将会造成企业的抵触情绪，不利于问题的解决。笔者分析企业改变生产许可证发证时的布局，目的可能是为了图生产方便，但却忽略了生产车间的卫生条件。笔者认为应该加强对该企业的法律法规宣传，提高其法律意思，自觉地按发证时的布局组织生产。

   2．第三种意见不妥。因为S市质监局执法人员对该企业检查时间为2014年11月14日，而此时《工业产品生产许可证管理条例实施办法》已生效实施。并且，该办法第五十三条是行为罚，只要有违法行为就可适用。

    因此，第一种意见为佳。

    >>同意第二种意见

   湖北省荆门市质监局田明勇、湖北省老河口市质监局刘平、张志勇、刘勇、高辉、河北省石家庄市质监局朱永盼、新疆奎屯–独山子石化工业园质监局段雪平认为：

    我们同意第二种处理意见。

   一是《工业产品生产许可证管理条例》属于行政法规，《工业产品生产许可证管理条例实施办法》属于部门规章，根据《立法法》第七十九条第二款的规定：行政法规的效力高于地方性法规、规章。按照“上位法优于下位法”的规则，本案显然应适用《工业产品生产许可证管理条例》。而“新法优于旧法”规则的前提是同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的规定不一致，该规则是针对同一位阶的法律法规规章而言的。

   二是无论企业是否将改动后的布局重新调整回来，都应责令其限期办理相关手续。因为即使企业将改动后的布局重新调整回来，仍然属于改动；同时调整后是否能恢复原状，改动是否符合所生产产品生产许可证实施细则的要求，必须要通过工业产品生产许可证审查组实地核查后方能确认。

   三是实行生产许可证制度管理的产品都是直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品，擅自改变生产条件后生产的产品，其质量无法保证，应予以没收，对已售出的产品也应责令企业召回。

    >>同意第三种意见

    河北省涉县质监局杨涛认为：

    同意第三种意见，理由如下：

   M企业擅自改变生产布局，与生产许可证发证时的布局不一致，且改变后的生产车间卫生条件较差，很显然上述行为违反了《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十六条规定，也不符合《工业产品生产许可证管理条例》第二十六条规定。前者2014年8月1日生效，是新法；后者2005年9月1日生效，是旧法，但后者是前者的上位法，而且上述两部法都明确规定有M企业违法行为的处理条款，所以二者均可以作为处罚依据。这就需要查明M企业改变生产布局是在2014年8月1日前还是后，前则适用《工业产品生产许可证管理条例》第二十六条规定；后则适用《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十六条规定。至于M企业将车间恢复至获证时原状的整改方案，则要具体情况具体分析，但不管怎样整改，都必须符合获证条件，而且要有国务院工业产品生产许可证主管部门或者省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门依照相关规定重新组织核查和检验合格后，M企业方可组织实施生产经营活动。

    >>三种意见均不妥

    福建省尤溪县质监局吴方扬、河北省石家庄市井陉县质监局康萃田、福建省建宁县质监局陈永远认为：

    三种意见均不妥。理由如下：

   目前，涉及生产许可证证后监管的法律和规范性文件主要有《产品质量法》、《工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《条例》）、《工业产品生产许可证管理条例实施办法》（以下简称《实施办法》）、《工业产品生产许可证获证企业后续监管规定》（以下简称《后续监管规定》）和相关产品实施细则等。

   本案关键是S市质监局现场检查发现M企业擅自改变了生产布局，与生产许可证发证时的布局不一致，这是否就构成生产条件发生变化。因本案案情介绍没有具体说明M企业生产何种获证产品，车间生产布局改变成什么样，笔者无法进行具体分析。监管实践中认定企业生产条件是否发生变化主要依据的是与企业生产产品相关的生产许可证实施细则，当然也可以通过企业提供的年度自查报告进行判断。根据质检总局2013年第60号公告发布的电线电缆等13类产品生产许可证实施细则，对企业的生产布局要求的都仅是应合理，符合生产工艺流程的安排，不会相互干扰和影响，确保生产安全，并没有规定企业的生产布局不能改变，生产布局改变就构成生产条件变化。下面以某企业生产助力车为例，结合《助力车生产许可证实施细则》（2013版，以下简称《细则》）进行具体分析。《细则》表4规定电动自行车生产车间建筑面积应不少于600平方米，生产车间、库房、检验区域、部件装配区域及装配工位设置应合理，符合工序安排，便于产品、零部件搬运，确保安全。从中可以看出，若电动自行车车间布局发生变化，导致车间建筑面积少于600平方米，就构成生产条件发生变化。若只是个别生产设备的调整，造成与发证时的布局不一致，并不影响工序安排和生产安全，就应该不构成生产条件发生变化。建议在检查中若发现车间生产布局发生改变，监管人员在自己无法准确认定情况下，可以将检查情况和车间生产布局发生改变现场照片发给相关核查人员或产品审查部的人员，请教他们如何认定，自己不要匆忙下结论。所以，证后监管人员不能简单认为企业生产布局发生变化就构成生产条件发生变化，做不到持续保持取得生产许可的规定条件。

   随着国务院持续把简政放权、放管结合作为政府自我革命的“先手棋”和宏观调控的“当头炮”，政府应当真正实现从“重审批”向“重监管”的转变。质监部门作为国家重要的市场监管部门，要顺势主动作为，率先垂范，在生产许可证监管方面也转向强化事中事后监管，在这一发展趋势下，急需质监部门监管人员加强相关产品实施细则学习、理解和掌握，不断提高监管能力，练好“内功”。

   《立法法》第83条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章……，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”这确立了我国司法实践中法律适用的一项基本规则即“新法优于旧法”的规则。但《立法法》第83条又明确揭示了该项规则适用的范围：必须是同位法，才能适用这一规则。所谓同位法是指同等位阶的立法主体制定的法规范性文件。不同位阶即构成上下位阶等级的法规不适用此项规则。本案《条例》和《实施办法》是不同位阶的法律，依法不能适用此项规则。

   综上所述，本案在没有弄清企业改变了生产布局是否就构成生产条件发生变化情况下，就简单认为生产条件发生变化，属于违法事实认定不清，因此，本案第一、二种意见都不正确，不能依法进行行政处罚，第三种意见显然也不能成立。  《中国质量技术监督》2015年2月刊