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■文/奚智成 陈 聪
自《特种设备安全监察条例》和《特种设备安全法》实施以来，极大地规范了特种设备的生产、使用、检验检测、监督检查等环节，但对于特种设备事故案件调查和处理的细节规定以及相应的解释和指导性文件还不够具体、全面，导致执法人员对法律、法规条文的理解、适用存在争议和不一致，极易出现特种设备事故案件的处理结果不尽相同，甚至千差万别。本文尝试分析一起特种设备较大事故案件的调查和处罚，以资参考。
【案 情】
2013年7月25日，A风电公司与B安装公司签订了C市D区风机齿轮箱更换工程合同，B安装公司将该工程的吊装业务分包给刘某，后者提供了一台额定起重量为500吨的汽车吊（以下称E汽吊）和一名汽吊司机为该工程服务。2013年8月9日E汽吊开始正式进行吊装操作，下午16:00时左右，在E汽吊吊装风机叶轮的过程中，发生整体倾覆并损毁，吊装的风机叶轮亦随之从高处摔落而损坏。
该起事故未发生人员死伤，但E汽吊严重损毁，汽吊的生产日期和购买日期均为2012年，购买时的价值约3000万元，风机叶轮亦完全损坏，相关经济损失约300万元。另外，一台配重用的平板拖车驾驶室完全毁坏，经济损失约3万元。
【处 理】
因D区地处偏僻、交通不便，为便于案件的调查和办理，C市质监局与有关同级部门进行了商议，并经C市人民政府批准后，委托了D区质监局组建事故调查组对该起特种设备事故进行调查和查处。D区质监局根据委托成立了F事故调查组，经调查取证后形成了G事故调查报告，事故原因经鉴定后明确为：E汽吊在吊装作业时，由于平衡配重配置不足和超载运行，致使回转连接板上螺栓受力超过极限发生断裂，导致事故发生。2014年5月26日，G事故调查报告经D区人民政府批复同意，并且案件送至D区质监局进行查处。
D区质监局收到案件后，及时组建了办案组，在对案件进行了细致、严谨的调查后，认定A风电公司、B安装公司、刘某违反了《特种设备安全监察条例》第六十三条第四项的规定，依据《特种设备安全监察条例》第八十八条第二项的规定分别对三方作出了行政处罚，罚款金额分别为20万、21万和22万元，罚没款总计达人民币63万元整。
【争 议】
通过该起特种设备较大事故案件的调查和处理，有力地证明了特种设备安全不容轻视，任何特种设备的不安全状态以及操作人员的不规范行为极易造成事故的发生，轻则产生重大经济损失，重者出现人员伤亡，甚至在市民聚集区域发生群死群伤，下面就案件办理过程中出现的争议分述如下：
一、处罚主体如何认定之争
本案涉及到A风电公司、B安装公司、刘某三方当事人，在处罚主体的认定上，存在四种观点。
第一种观点认为，应处罚刘某，刘某作为E汽吊的使用方，也就是特种设备的使用单位，E汽吊整体倾覆构成特种设备事故，理应对刘某进行处罚。
第二种观点认为，应处罚B安装公司，B安装公司将吊装业务转包给自然人刘某，存在过错，应该对B安装公司进行查处。
第三种观点认为，应处罚A风电公司、B安装公司，因为二者是国企，符合《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》）第八十八条规定的“对事故发生负有责任的单位”这一必要条件，而刘某为自然人不是“单位”，不能对其进行处罚。
第四种观点认为，应同时对A风电公司、B安装公司、刘某三方进行行政处罚，因为三方对事故的发生都负有责任。
笔者认为应采纳第四种观点，理由为：一是A风电公司作为发包方应接受处罚，根据A风电公司与B安装公司签订合同中的内容：“1.2.1，发包人有义务对发包工程的安全、质量及进度进行监督；1.2.7，发包人有义务在承包人提出时，组织必要的施工会审和技术交底工作”。A风电公司作为发包人，监督不力，把关不严，对事故的发生负有责任，应接受处罚。二是B安装公司作为承包方也要接受处罚，依据仍然是上述合同中的内容：“2.2.1，承包人有义务在保证安全、质量和进度的前提下圆满完成所承揽的施工任务；2.2.9，承包人有义务于开工前认真编制施工方案，并做好施工前的准备工作”。B安装公司吊装作业技术交底不清，管理混乱，应对其实施行政处罚。三是刘某作为特种设备使用方同样要施以处罚，刘某虽为自然人，但在该案中承揽了使用特种设备的吊装业务，刘某自然人的身份依然属于《条例》第八十八条中的“对事故发生负有责任的单位”范畴，应当对其进行处罚。依据为《起重机械使用管理规则》（TSG?Q5001-2009）第四十条明确规定：特种设备使用单位既可以是企业，也可以是自然人。刘某在未见施工方案、施工未明确吊装技术要求的情况下指派起重司机进行吊装，对事故发生负有责任，对刘某实施处罚合法合理；四是G事故调查报告中已明确三方都对事故发生负有责任，理应对三方进行处罚。
二、《法》还是《条例》适用之议
对于适用《特种设备安全法》（以下简称《法》）还是《条例》，以及如何进行处罚，有以下两种观点。
第一种观点认为，应适用《法》，理由为：《法》的效力高于《条例》，本案在2014年5月26日送交D区质监局进行查处时，《法》已经生效，应优先使用《法》。另外，A风电公司、B安装公司和刘某三方应合为一案进行查处，罚款总数应限定在20万元至50万元间，根据三方的责任大小各自承担相应的比例。
第二种观点认为，特种设备事故发生在2013年，应适用《条例》。另外，对于三方的处罚应分立三案予以查处，每方处罚幅度在20万元至50万元，也就是三方的罚款合计应在60万元至150万元间。
笔者认为应采纳第二种观点，理由为：一是《立法法》第八十四条明确规定法律、法规一般不溯及既往，2014年生效的《特种设备安全法》显然不能适用于2013年发生的特种设备事故案件。再者，参照刑法“从旧兼从轻”的原则，《条例》和《法》对于较大特种设备事故案的处罚幅度是一致的，故适用《条例》是非常明确的；二是该起特种设备事故涉及三个责任方，也就是多个责任主体都有过错的情况下导致了同一个事故的发生，笔者偏向于一案一主体进行查处，每个主体都要承担事故责任，接受处罚，而不是对事故责任的三方主体合为一案进行共同处罚。因为三方主体合为一案的处理方式不但大大拖延案件办理的进度和加大案件调查的难度，而且对于案件办理的严谨性和科学性也欠妥当。
三、主要负责人是否需要施以处罚之辩
由于事故调查报告中对是否需要对责任单位的主要负责人施以处罚的情形未作具体描述，执法人员对此问题的分歧较大，形成了以下三种观点：
第一种观点认为，需要对三方责任单位的主要负责人进行处罚。理由为：发生特种设备事故，应常规采用“双罚制”，除对责任单位的处罚外，还要对主要负责人进行查处。
第二种观点认为，无需对三方责任单位的主要负责人进行处罚，理由为：G事故调查报告中无对主要负责人的查处要求，质监部门应严格按照事故调查报告和人民政府批复同意的内容进行行政处罚，既不能扩大也不能缩小处罚的范围和内容。
第三种观点认为，D区质监局有权对事故调查报告中未作描述的主要负责人的履职情况进行补充调查，而后自由裁量是否对三方主要负责人施以个人罚。
笔者认为应采纳第二种观点，理由为：首先，事故调查报告是有权部门作出的权威报告，特别是经过人民政府批复后具有法定的效力，对调查报告中的处理建议应严格执行；其次，根据《TSGZ0006-2009》第三十九条第五项的规定和其附录b中b7第二项的要求，明确了对于主要负责人是否尽到职责和是否需要接受处罚属于事故调查组的权限，自然而然，D区质监局无权对此自行决定是否予以查处；最后，质监部门作为执法单位，对最后的行政处罚决定承担法律责任，对于事故调查报告中未列明事项的查处应高度慎重。即使在种种证据表明主要负责人未尽职责导致事故发生，符合处罚条件的情况下，也应由事故调查组而不是D区质监局开展补充调查，最终决定是否进行查处。唯有如此行事，才能将办案风险始终置于可控状态，大大降低行政案件复议率和诉讼率。
四、自由裁量权如何妥当行使之论
对于该起事故案件中三方的处罚幅度如何确定，曾困扰了执法人员很长一段时间，特别是A风电公司提出了免予行政处罚的请求，更是将分歧扩大，由此形成了以下两种观点。
第一种观点认为，A风电公司在事故中的责任较小，可以考虑免予行政处罚，其余二方应给予处罚，可以从轻。
第二种观点认为，A风电公司虽然对事故发生承担的责任小，但毕竟负有责任，仍应对其处罚，其余二方给予从轻处罚。
笔者认为采纳第二种观点更为稳妥，理由为：其一，特种设备较大事故案件责任方的处罚起点较高为20万元，《条例》和《法》之所以将罚款的数额设定较大就是为了规范特种设备的生产、使用等一系列环节，减少事故发生，保护人民生命和财产安全，对A风电公司不予处罚显然与立法目的不符；其二，行政处罚的从轻和减轻必须严格依法、依规执行，在事故调查报告明确A风电公司对事故负有责任的情况下，对A风电公司无论是减轻还是免予处罚都应慎重。此外，该起事故的物损特别巨大，必然会牵涉到责任三方相互间的民事赔偿问题，甚至引发民事诉讼纠纷，所以对A风电公司是否免予行政处罚的问题更要慎之更慎；其三，A风电公司作为发包方监督不力致使事故发生，引发了E汽吊和风机叶轮的损坏，造成了重大的经济损失，显然不符合《行政处罚法》第二十七条规定的“没有造成危害后果”这一免于处罚的条件。
【启 示】
一是严谨细致探讨，准确判定责任。
特种设备事故原因查明后，对事故细节的严谨细致探讨，责任单位的准确判定是事故调查中的重中之重。
本起特种设备事故，在原因查明后，调查组召开了不下数十次事故定责会议，并邀请了C市的特种设备事故处置专家和资深法律顾问对事故责任判定提供专业意见和建议，其相关启迪主要有以下两方面：其一，根据事故情况和工程合同，准确判定责任三方在合同中的角色分配，而后根据他们的合同地位层层剥茧确定责任分担；其二，综合剖析三方在事故中的过错和责任，同时结合工程合同条款准确定性事故责任方和裁量责任分配大小。
二是充分钻研细节，勇于突破僵局。
案件查处过程中，A风电公司对G事故调查报告提出了异议，组建了由企业副总挂帅，法务部律师为中坚力量的“申辩团”，明确表明自己是工程的发包方，对工程运行的全过程享有监督权，但不负有任何义务，认为没有义务也就无需对事故承担任何责任，对G事故调查报告判定A风电公司承担责任不服，这使该案的办理一度陷入僵局。
“细节决定成败”，这是执法人员始终信守的不变真理。D区质监局办案人员经细致研讨案情，特别是对A风电公司与B安装公司签订的合同进行一字一句的严密解读，终于在合同的“1.2.1”和“1.2.7”这二细节处找到A风电公司对工程的运行负有监督和组织技术交底的义务，使得该案寻找到了突破口，僵局得以破解，被动局面最终扭转。最后，A风电公司认可了G事故调查报告并接受了行政处罚，而且在三个受罚主体中率先缴纳了罚没款，完成了案件办理。
三是吃透法律法规，处罚有理有据。
“学法在用心、用心在责任、责任在素质、素质在机制”，正是D区质监局一向重视法律学习并且建立起来了一整套学法、懂法、用法、研法的良好机制，使得执法人员在该案的办理中得心应手，无往不胜。
质监部门的法律、法规和规章数量众多，吃透十多部主要法律、法规的重要法条是办好案件的基本功和前提条件。本起事故案件中，执法人员就是在熟练掌握法律法规的基础上研透相关释义和立法精神，使得案件办理稳步推进，处罚有理有据，其用到的相关法律知识既有自然人作为事故责任主体能否处罚的疑难，又有事故单位主要负责人如何判定是否给予查处的困惑，还有《条例》、《法》选择适用之争。
四是合理自由裁量，力求公平公正。
按照《条例》第六十三条第四项的规定，起重机械出现整体倾覆应判定为较大事故，相应的处罚幅度为人民币20万元至50万元，也就是自由裁量的最大幅度达到巨大的30万元。另外，该起事故案件涉及三方责任单位，并且A风电公司在处罚前提出了免予行政处罚的申请，这一系列情形使得该起事故案件自由裁量的确定愈加复杂和困难。
本起事故案件牵涉到一个自然人、两家大型国企，办理过程中疑难问题层出不穷，意见分歧源源不断。为了案件办理的公平公正，执法人员多次召开研讨会商讨如何确定自由裁量幅度，统筹考虑了责任三方的从轻、从重情节，包括对事故发生的过错大小和责任轻重，以及调查中的配合程度，最终确定了A风电公司、B安装公司、刘某三方分别罚款20万、21万和22万元的处罚决定。
（作者单位：上海市崇明县质量技术监督局）
《中国质量技术监督》2015年1月刊
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