特种设备目录制利弊分析及对策研究

    ■文/胡皇印

   国家质检总局已于2014年10月30日发布了关于修订《特种设备目录》的公告。至此，新版《特种设备目录》（以下简称新目录）发生法律效力，而旧版《特种设备目录》（以下简称旧目录）同时废止。特种设备生产单位、经营单位、使用单位、检验机构以及监察部门均须依照特种设备目录中八大类设备的种类及类别各负其责开展相应的具体工作，并须按照此次新目录的技术参数范围作一定调整，以适应经济社会发展需要。

   特种设备目录之所以要明确并适时调整，是为了便于更加专业的安全监管，而确定、调整方式主要基于三个原则的考虑。一是根据设备的危险性原则，将潜在危险性较大、一旦发生事故容易造成群死群伤和较大社会影响的设备纳入其中，而将只可能造成个体伤害、不影响公共安全的设备排除在外。二是与国际惯例接轨的原则，参照发达国家授权职能部门对有关设备依法监管，同时按照WTO规则，对实施贸易技术壁垒作出明确公开。三是遵循社会共识原则，在制定《特种设备安全监察条例》的过程中，特种设备的范围和目录已征求多方意见并经反复论证形成共识，根据《特种设备安全法》重新制定新目录也应遵循此原则，并综合考虑经济社会变化以便及时进行调整。

   特种设备按照目录进行管理具有不少有利因素。其一，这相当于给生产、经营及使用单位划出一条法律红线，将更有力地规范这些单位与特种设备安全有关的具体行为，让其明白自身工作所必须遵照的有关法律法规要求。其二，特种设备安全监察人员的工作变得更加便利，在核对技术参数之后便能非常容易确定执法对象的法律适用性问题，极大地提高了执法效率，可让质监部门将有限的监管力量聚焦于最需要的工作任务中。其三，将不属于目录的设备排除出《特种设备安全法》的调整范围，更便于职责界定，避免质监部门与其他有关部门因为监管对象是否为特种设备而陷入职责不清以致责任推诿的尴尬境地。

   同时，我们也应清醒地看到，新版特种设备目录制管理增加对监管的要求。其一，在调整后的新目录中，部分特种设备的技术指标有所放宽，比如起重机的额定起重量限值由1吨提升到3吨，承压蒸汽锅炉的额定蒸汽压力限值由无具体参数要求提升到0.1MPa（表压），使得有关设备安全隐患排查范围加大。其二，部分技术指标在目录参数外的设备尚未引起相关职能部门的足够重视，比如额定起重量小于0.5t的升降机、公路上行驶的场（厂）内专用机动车辆等设备很容易处于无人监管的境地。而且在目前简政放权的现实背景下，部分行政许可已经取消，比如：起重机械作业人员已无须持证上岗。事前监管得以弱化，特种设备安全风险有所加大。其三，特种设备一直以来均按照目录进行监管，分门别类可谓清晰明确，而监管部门只有质监一个部门，背负较大法律风险。

    我们必须从实际出发，研究相应对策以扬长避短，全力推进特种设备安全保障机制建设。

   一是落实企业主体责任。经过近几年卓有成效的特种设备使用单位主体责任落实工作，使用环节的安全隐患已得到极大消除，安全意识也已有大幅提升，但仍要确保推进使用单位主体责任落实工作不放松。安装、维保及经营单位的安全责任意识亟需加强，应严格要求其按照《特种设备安全法》、新目录等法律法规要求开展相关业务，坚决杜绝此类单位通过窜改技术参数使得问题设备不再属于新目录调整范围等人为次生问题的发生。同时应牢牢抓住此次新目录出台的良好契机，加强相关单位的责任落实工作，通过开展电梯、起重机械分类监管等工作来细化安全督查考评办法，要求相关企业通过委托检验等方式做好曾纳入旧目录而不再纳入新目录设备的善后工作，如有发现问题没有整改到位，从严、从重、从快查处，决不姑息。

   二是强化宣传教育效果。质监部门在各级政府部门的权重仍然偏低，其他有关部门忽视特种设备安全，公众对特种设备安全认识明显不足等种种现象就是宣传效果不佳的直接表现。必须转变宣传观念，创新宣传模式，做足宣传功课。其一，在党委、政府的宣传媒介上造势，以引起党委、政府负责人的高度关切，对新目录中定义的特种设备有哪些、质监部门的职责局限性在哪里有足够的认识，以便关键时刻能发挥精准的决策部署以调动更多的行政资源。其二，在其他职能部门的宣传媒介上献言，以对方喜闻乐见的方式开展宣传活动，比如：在安监部门宣传场（厂）外作业的机动工业车辆安全常识、在旅游部门宣传旅游景区内行驶的非公路用旅游观光车辆安全常识等。通过这些途径来引起相关负责人的高度重视，并主动帮助他们去查摆其自身在相关工作中的职责及问题所在，促使形成有关职能部门有效联动的良好氛围。其三，在公众的宣传媒介上引流，加强《特种设备安全法》及新目录的知识普及，让其明白什么是法律意义上的特种设备，并以公众重在参与的方式开展特种设备安全宣传教育，在主观上能积极主动参与到特种设备安全的各项工作中，从而有效监督并制止各类特种设备非法行为。

   三是开展部门有效联动。十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大战略部署，提出要开展综合执法，并要求形成部门联动机制。按照新目录的参数边界推行跨职能部门综合监管工作，可明确各职能部门中的牵头单位和协作单位。当质监部门作为特种设备有关工作（比如新目录参数内设备的事故调查处理）的牵头单位时，理应积极科学做好组织协调和业务指导工作，引导有关职能部门自觉立足本职工作岗位，努力形成分工明确、齐抓共管的良好局面，并及时向社会公布有关情况。当质监部门作为特种设备相关工作（比如新目录参数外设备的事故调查处理）的协作单位时，也应积极参加组建工作机构、拟定工作方案等具体事务，协助牵头单位落实问题整改工作，同时还应保证信息沟通渠道畅通，与其他部门一道推动工作顺利开展。

   四是推动长效机制建设。特种设备安全事故警钟长鸣，决不可掉以轻心。虽然新目录已再次给设备是否为特种设备作出清晰的界定，但要促成其他相关单位作有效调整并贯彻实施以满足安全大监管的要求还需要一个逐步适应的过程。质监部门作为特种设备的主管部门，要主动与其他有关部门协调配合，建立健全目录制的相关配套制度体系，并通过务实有效的举措、坚强有力的考核来促成长效机制建设，让特种设备安全保障机制爆发出持久的生命力。在这过程中，质监部门应牢牢把握住事态发展方向，使各有关部门的潜力得到更大的发挥，使各方的利益得到更好的满足，最终促使社会向更加和谐稳定的方向发展。

    （作者单位：浙江省宁海县质量技术监督局）

    《中国质量技术监督》2015年1月刊