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■文/赫成刚 刘 晖
2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》（以下简称《修正案》），并定于2015年5月1日起正式实施。这是党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）后国家立法机关修改的第一部法律，也是自1982年我国确立行政诉讼制度30多年以来，首次对该项制度进行重大修改和调整。
这对于满足行政诉讼在资源配置中使市场起决定性作用和更好地监督行政机关依法行政，实现行政诉讼法律必须严格遵守、克服行政诉讼“立案难、审理难、执行难”的规范要求，真正将行政权力关进制度的笼子提供司法保障的功能要求，以最终实现通过行政诉讼保护公民、法人和其他组织的合法权益的价值要求，无疑将起到重要的作用。同时，《修正案》的大部分修改内容更是《决定》有关依宪行政、依法行政，加快建设法治政府在行政诉讼架构中的具体化、法制化。
首先，行政诉讼的立法宗旨的正确归位。1989年的《行政诉讼法》的立法初衷之一是对行政机关依法行使职权的维护和监督。所谓监督行政机关依法行使行政职权，是指人民法院通过审理行政诉讼案件，如果发现被诉行政行为与法不符，有责任使其恢复到法律的轨道上来。所谓维护，是指经审查，人民法院认为行政行为正确合法，应当收回原告的诉讼请求，维持被诉行政行为并判决相对人执行行政机关的决定。这在打破我国两千多年的封建法治传统，确立“民告官”的行政诉讼制度建立之初，加之前苏联法制理论的影响，《行政诉讼法》确立如此的立法宗旨是情有可原的。
近30年来，随着我国法治步伐的加快，特别是诸如《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等一大批综合的和部门的行政法律的颁行，行政机关及其工作人员的依法行政的理念已经树立，公民、法人和其他组织的法律保护意识大幅提高，现代国家治理理论深入人心。不管行政行为合法与否，通过行政诉讼对行政争议进行审查，是人民法院对行政机关最直接、生动和显效的法律监督。况且强化包括司法监督在内的对行政权力的制约和监督，作为深入推进依法行政、加快建设法治政府的六大举措之一，明确地写入《决定》之中。因此，在《修正案》中舍弃了行政诉讼对行政机关的维护功能，真正实现了正确的国家治理理念的回归，体现了司法机关对行政机关的专职司法监督作用，并对《修正案》当中一系列原则、规则、制度的创设提供了理念的支撑。
第二，扩大和明确对行政机关的监督范围。《修正案》将行政诉讼的受案范围定义为行政机关及其工作人员的行政行为。并进一步指出，所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。结合行政法学理论，《修正案》中的行政行为涵盖了从最高国家行政机关到乡镇级行政机关以及法律授权机关，所作出的非行政立法行为外的在社会、经济、文化等领域进行行政管理所有涉及公民、法人和其他组织权利与义务的行政行为，而不单单局限于具体行政行为。同时，为明确起见，又专条确定了行政行为包括行政处罚、行政强制及执行、行政许可、行政确认、行政征收（征用）等种类的行政行为以及行政不作为、乱作为的不法行政行为，以与为实现《决定》中深化推进依法行政、加快建设法治政府的目标而确立的依法全面履行政府职能的要求相呼应。这就意味着各级行政机关应及早编制部门权力清单，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，制定每一项行政行为的流程图。由于制定规范性文件的行政行为也纳入了行政诉讼的审查范畴，也就同时意味着各级行政机关必须健全依法决策机制，建立行政机关内部重大决策尤其是影响公民、法人和其他组织权益的规范性文件合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合格的，不得提交讨论。确定后的要按照政府信息公开要求和程序予以公布。
就质监部门而言，除了往常的稽查办案所涉及的查封扣押及罚款等行政强制和行政处罚作为行政诉讼的受案范围外，诸如实验室资质审查、工业产品（特种设备）许可等产品许可，企业代码发放、珠宝（棉花）检验师资质认定、地理标志产品保护等行政确认，产品质量定检与抽检等行政监督行为以及在行政管理过程中的不作为和乱作为，都纳入了行政诉讼的审理范畴。
第三，明确了非常规行政行为下被告的认定。一是为了督促有权行政机关充分行使行政复议职能，《修正案》摈弃了原《行政诉讼法》“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”的规定，明确指出：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。经过复议的案件，也可以由复议机关所在地法院管辖。对于复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。二是行政机关委托的组织所做的行政行为，委托的行政机关是被告。三是行政机关被撤销或者职权变更的，继续行驶其职权的行政机关是被告。
结合《行政复议法》的规定，公民、法人和其他组织不服地方质监部门的行政行为而进行行政复议的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。但是对以下四种情形应予以注意：
一是对于组织机构代码行政确认不服的，虽然《组织机构代码管理办法》第五条只规定“省级及市、县级质量技术监督部门在各自职责范围内负责组织协调本行政区域内组织机构代码管理工作”，大多数各级地方质监部门都委托标准化技术机构或成立专门的事业机构从事此项工作，但是，由于是以各级相对应的质监部门的名义发放，因此，如果发生行政复议，应以对应质监部门的本级政府或上一级质监部门提起。
二是随着行政审批制度改革的推进，由于各地推进的力度参差有别，从而导致行政复议的受理部门也有所不同。如果已经下放到市一级质监部门由其以本部门名义履职的，则由其本级政府或者上一级质监部门受理。如果只是以省级质监部门名义从事委托性质审批工作的，则由省一级质监部门作为复议的被申请人。
三是对于县区质监局下设的监督所等派出机构的行政行为的复议，往往是本部门的内设机构或个别虽然有当地编委的三定方案，但由于没有设定的法定依据，仍应以设立该派出机构的质监部门为被申请人。
四是纤维检验行政管理中发生的行政复议，由于相应的行政法规、规章规定不尽相同，被申请人的认定也有所区别。《棉花质量监督管理条例》规定，设有专业纤维检验机构的地方，由专业纤维检验机构在其管辖范围内对棉花质量实施监督。毛、绒、茧丝、麻类纤维的质量监督管理，比照本条例执行。可见，对于上述四类纤维质量的监督管理，该《条例》已经授权专业纤维检验机构。对絮用纤维质量的监督管理，由于《絮用纤维制品质量监督管理办法》第三条规定“设有专业纤维检验机构的地方，由质量技术监督部门委托专业纤维检验机构依法对絮用纤维制品质量实施监督”，上述机构的监管行为只是委托性质的，须以对应的质量技术监督部门的名义进行。对于棉花加工、经营的管理，《棉花加工资格认定和市场管理暂行办法》已经授权专业纤维检验机构。而对未获得生产许可从事棉花加工机械生产经营或生产、销售的不符合国家规定的违法行为的查处，该《办法》明确由质量技术监督部门负责。如专业纤维检验机构代为行使，只能是委托性质的行政行为。
第四，加重了行政机关的诉讼责任和败诉风险证据制度设计。为体现行政诉讼公平、公正，平衡行政机关在诉讼中强势地位，《修改案》加重了行政机关在诉讼中的责任和风险证据制度设计：被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据。原告提供的证明行政违法行为的证据不成立的，不免除被告的举证责任。因被告的原因导致在行政赔偿、补偿案件中无法举证的，由被告承担举证责任。法院不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。这就要求质监部门在作出行政许可、行政确认以及日常行政监管行政行为时，从行政诉讼败诉的角度倒逼尽快树立“无证据既无行为”的思维模式和工作方法，最大限度地规避诉讼证据风险。
第五，加大了对行政裁量权的审查力度。原来的《行政诉讼法》以人民法院审查行政机关具体行政行为的合法性为原则、以进一步审查其合理性为例外。随着行政法治建设和依法治国步伐的跟进，《修正案》赋予人民法院对行政裁量权更多的审查力度。经审理，人民法院认为行政机关的行政行为明显不当的，判决撤销或者部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为。行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，可以判决变更。为克服以上不利局面，也就要求质监部门严格履行《决定》中建立健全行政裁量权基准制度的要求，细化、量化行政裁量标准，真正规范裁量范围、种类和幅度。同时坚持以公开为常态、不公开为例外的原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，推行行政执法公示制度，以做到同事同结果、同案同处罚。
第六，明确了行政机关及其相关人员违反行政诉讼程序的法律责任。其中，对于无正当理由未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以缺席判决。对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。在审理过程中提供虚假证明材料，以欺骗、胁迫等手段使原告撤诉的，以哄闹、冲击法庭等方式扰乱法院工作秩序的行政机关，人民法院可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处50元至100元的罚款，并将行政机关拒绝履行的情况予以公告。同时向检察机关或者其上一级行政机关提出司法建议。对于社会影响恶劣的，还可以对该机关的直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。也就要求各级质监部门及其工作人员切实树立“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究”的行政权力被制约、被监督的守法意识，真心接受各种渠道下的尤其是在行政诉讼中司法的刚性监督，坚持树立《决定》确立的法定职责必须为、法无授权不可为的理念，勇于负责、敢于担当，为质监工作全面步入法治化轨道助力。
（作者单位：河北省质量技术监督局）《中国质量技术监督》2014年12月刊
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