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规范行政处罚裁量权若干问题思考

2015-01-15 14:42:14 中国质量新闻网
   十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“建立健全行政裁量权基准制度”。早在2004年,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》就指出“行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当”。此后,国务院发布的有关法治政府建设的意见都对规范行政裁量权提出了明确要求。时隔十年,再次强调规范行政裁量权。

  质监部门在规范行政裁量权方面,尤其是在规范行政处罚裁量权方面,一直走在前列。2008年,浙江、江苏、上海三省质监部门联合发布了《苏浙沪质量技术监督行政处罚裁量规则》。2011年,上海、江苏、浙江、山东、安徽、江西、福建、广东等七省一市质监部门又联合发布了《七省一市质量技术监督行政处罚裁量基准制度》。这些规则制度主要是细化量化法律责任,压缩了裁量空间,限制了裁量权行使,提高了执法透明度,减少了行政争议,同时也为基层执法工作提供了有力支撑。

  笔者曾全程参与或承担了上述两个规则制度的起草工作。应该说这些规则制度在推动行政执法部门合理行政方面发挥了重要作用,但这些规则制度大多专注于分解实体法内容,专注于设定具体裁量情节,专注于细化、量化罚则,即所谓压缩裁量空间,而忽略了对作为一种行政权力的裁量权的运行过程的监督制约,这是上述制度的不足,也是目前规范行政裁量权工作中存在的最大的问题。

  笔者认为,压缩裁量空间是制约裁量权的一个手段,但不是最重要的手段,更不是唯一的手段。防止裁量权滥用,应以程序控制和制度制约为主,不可舍本逐末。如果仅仅是细化、量化裁量标准,在本质上对于防止裁量权的滥用并不起任何作用,裁量空间依然存在,并没有完全消灭,只不过裁量的空间变小了。而只要存在裁量空间,裁量权被滥用的风险就永远存在。

  比如《产品质量法》第四十九条规定“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的,责令停止生产、销售,没收违法生产、销售的产品,并处违法生产、销售产品(包括已售出和未售出的产品,下同)货值金额等值以上三倍以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,吊销营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。《七省一市质量技术监督行政处罚裁量基准制度》第七条对该条款进行了细化量化,规定:

  “(一)有下列情形之一的,处货值金额等值罚款:1.初次违法生产,且产品未售出的;2.初次违法生产,没有造成危害结果的。(二)有下列情形之一的,处货值金额等值以上二倍以下罚款:1.不合格项目检测数据与标准指标差距在百分之十以下;2.主动追回已售出产品的。(三)有下列情形之一的,处货值金额二倍以上三倍以下罚款:1.不合格项目检测数据与标准指标差距在百分之十以上百分之二十以下;2.产品全部或大部销售,且拒不追回或无法追回的。”

  上述规定对于控制执法人员的裁量权确实起了一定作用,至少对于某些特定情形,执法人员的裁量余地大幅减少了。但是具体到个案,情况又不一定就能达成规则制定者的初衷。比如同样是适用《产品质量法》第四十九条的两个案子,一个货值10万元,一个货值100万元,且都已经主动追回已售出产品,10万元的案子即便不适用裁量规则,其罚款裁量余地充其量也就是10万元~30万元,100万元的案子即便适用裁量规则,其罚款裁量余地也达100万元~200万元。举这一例子,并不是完全否定细化量化裁量标准的作用,因为至少对于同一个案子其作用是明显的,笔者主要是想说明,从规范裁量权的全局工作来看,细化量化裁量标准所起的作用有限。理由还是那句话,只要存在裁量空间,裁量权被滥用的风险就永远存在。而且细化量化裁量标准具有二次立法的嫌疑,还涉及到行政机关权力边界的问题,涉及到另一个层面的权力滥用,在此不予赘述。

  笔者认为,控制行政处罚裁量权的方式和途径应该是多种多样的,除了细分量化具体罚则的裁量基准外,还可以通过程序(包括法定程序与正当程序)制约,通过对立法目的、立法精神的解释,通过对法的基本原则以及行政惯例等理解和执行来控制行政裁量权。

  从实务角度看,通过程序监督和制度制约,对行政处罚裁量权的运行过程进行监督制约,应当成为防止行政处罚裁量权滥用的主要方式。从程序控制的角度,设置一定的程序或机制,使得处罚裁量权的运行始终在一个可控的范围内,从而不论存在多大的裁量空间,始终能确保最终的处罚裁量结果合法、合理,合乎人们对正义的普遍要求。

  一是实行裁量公开,全面实行说理式执法。实践证明,公开、透明是防止权力滥用的有效手段。要通过说理式文书,公开个案的裁量理由和依据,防止暗箱操作,消除领导干预,树立执法权威,从而真正做到依法执法,依法行政。推行说理式文书,更能说服行政相对人接受处罚,减少行政争议,还可以倒逼执法人员提高执法水平,更加便于司法审查等。实行说理式执法,要在行政处罚告知书、行政处罚决定书中,应当载明裁量的理由和依据,尤其是要说明从轻或从重处罚的理由、证据和依据。当事人有陈述申辩意见或者经听证的,行政处罚决定书应当载明当事人意见,并说明行政机关是否采纳及其理由。

  二是强化裁量监督,健全全过程制约机制。办案人员在案件调查终结报告中应当对适用的行政处罚种类和幅度的建议,相应的事实、理由和依据等裁量情况作出说明。法制机构对案件进行法制审核时,应当对裁量情况进行审查。案件审理委员会在审议决定案件处理意见时,应当审议裁量幅度,并将裁量的理由和依据记录在案件审理记录中。上级质监部门应当每年组织对下级质监部门行政处罚裁量权行使情况进行检查,发现行政处罚裁量不当的,应当责令其及时纠正。应当健全和落实行政执法投诉、行政执法检查、行政处罚案卷评查、重大处罚案件备案等执法监督机制,对行政处罚裁量权行使情况实施监督。行政处罚裁量权行使情况纳入依法行政考评内容。

  三是加强裁量指导,建立案例指导制度。省级以上质监部门可以收集、整理和汇编行政处罚裁量典型案例,指导行政处罚裁量权的规范行使。公开发布的典型案例,应当经发布机关的案件审理委员会审议通过。各级质监部门在办理行政处罚案件时,可以参照典型案例。

  四是落实裁量问责,构建全方位问责体系。行政复议机关办理因行政处罚案件引起的复议案件时,应当将裁量是否得当纳入审查范围。发现裁量不当的,依法进行纠正。法院在行政诉讼案件的审理过程中,也要加强对裁量适当问题的审查。质量技术监督部门自身也要加强内部问责,发现行政处罚裁量不当的,应当及时、主动纠正。质监部门行政执法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,不合理行使行政处罚裁量权,造成行政处罚案件被人民法院生效判决撤销、变更或者确认违法的,被复议机关撤销、变更或者确认违法的,在执法监督检查中被确认为行政处罚裁量权行使不当的,或者由于不合理行使行政处罚裁量权,造成其他不良影响的,要依法严肃追究相关责任人员责任。

  在质监分级管理的形势下,规范行政裁量权,形势不容乐观,任重而道远;建设法治政府,推进依法质检建设,任重而道远。

  (作者单位:中国计量学院 浙江省质量技术监督局)《中国质量技术监督》2014年12月刊
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