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转变政府职能 锁定发力重点
——质检部门与社会各界探讨有中国特色消费品质量安全之路
■文/本刊记者 苟 铭 图/焦 强
消费品因其涉及的领域多，其质量安全状况关系到消费者的健康和安全，关系到国民经济结构调整的成败，关系到我国能否从制造大国成功转型为制造强国。
据统计,2013年消费对我国经济增长的贡献率达50%,2014上半年则达到54.4%,拉动GDP增长4个百分点。由此来看,在当前经济发展面临下行压力的情况下,消费对经济增长的作用越来越凸显,成为了扩大内需的主要着力点。
而从世界经济发展的轨迹来看,当一国人均国民收入跨进中等收入阶段之后,其消费倾向就会从温饱型向舒适性转变,其安全需求就会逐步取代生理需求成为第一需要。与此相适应,各国政府则把消费品安全作为非传统安全纳入政府社会治理的核心内容。
因此,将消费品质量安全作为我国政府监管的重点,是新时期政府职能转变的必然要求,也是质检为民、履职尽责的必然要求。
但在消费品质量安全监管上，我们既要吸纳国际的通行做法，更要立足于我国国情，从实际出发深化改革，走出一条有中国特色的消费品质量安全监管之路。在刚刚闭幕的首届中国质量（北京）大会上，李克强总理强调，企业要坚守商业道德，担起产品和服务质量的主体责任。政府要转变职能，营造公平规范的市场秩序。完善事中事后监管，特别是强化对关乎群众健康和安全的产品质量监管。这也为完善消费品质量安全监管体系指明了方向。那就是要确保监管部门把该放的权力放到位,把该管的事情管好管住,并积极推动社会共治。
工作方略亟待明确
同时，一些地方政府也尚未树立对非食药类消费品长期监管的意识。消费品安全监管带有很强的短期行为色彩，往往是消费品安全事件发生后才进行突击检查和处理，而后很快便偃旗息鼓，缺乏长期监督的制度准备、人财配备和工作力度，导致部分有问题企业有空子可钻。消费品质量安全风险难以控制。
这些都对消费品质量安全监管体系提出了挑战。因此，国家质检总局副局长张沁荣提出，必须以改革的精神加快完善消费品质量安全监管体系。
张沁荣在解读李克强总理在中国质量大会上的讲话时，用“放、管、治”三个字来概括：放，就是把该放的权力放到位。要求进一步简政放权，把消费品生产条件和质量安全保障能力的决定权交还给企业，促进企业落实质量安全主体责任。进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过提供信息等相关服务，把产品质量优劣的判定权交由市场竞争和消费者选择，将政府监管的重点转变到产品安全上来。进一步发挥第三方机构的作用，探索建立承检机构竞争性选择机制，在监管工作中试行购买第三方检测认证服务，努力提高监管工作的有效性。
管，就是政府把该管的事情管起来。加快制定消费品重点监管目录，推进建立重点消费品质量安全风险清单，明确监管重点，提高监管效能。加快建立消费品质量安全市场反溯机制。开展企业质量自我声明试点工作，试行消费品质量安全责任保险制度。加强电子商务产品质量监管，探索建立“网上抽查、源头追溯、属地查处”的质量监管机制。不管是国内消费品还是进出口消费品，但凡有假冒伪劣，都要重拳出击、依法打击，决不允许流入市场。营造好公平规范的市场秩序。
治，就是积极推动社会共治。面对量大面广的消费品，面对纷繁复杂的消费品质量安全因素，单靠政府监管难以奏效，必须走社会共治之路。近年来，我们以质量提升行动为载体，发动大学生、人大代表、政协委员参与质量监督工作，初步构建了企业主体、政府监管、公众参与、社会协同、法治保障的社会共治格局。
基础不牢，地动山摇。对于消费品质量安全的治理与监管，是建立在涉及健康和安全产品的技术标准基础上的。国家质检总局提出将从四个方面构建，包括系统提升消费品安全标准化工作能力，加快国际标准转化，推动与主要贸易国间的标准互认，提高国内外标准的一致性。到2016年底我国将构建起适应新形势、新要求的消费品安全标准化体系。
由此，在10月11日，消费品安全标准“筑篱”专项行动在北京正式启动。此项由国家质检总局和国家标准委等5部委、7省(市)、35家单位共同参与的行动，旨在保障消费者的健康安全。
国家标准委主任田世宏在启动仪式上说，中国消费品工业服务着国内外消费者的衣、食、住、行等方方面面。消费品质量安全事关民众切身利益，关系内需外贸。目前，中国轻工、纺织、涂料、建筑卫生陶瓷等消费品领域有相关国家标准3000余项，行业标准4100余项，基本覆盖了消费品工业各方面，构成了门类相对齐备、结构相对合理的消费品标准体系。然而，随着消费品工业的快速发展，标准化工作仍然存在不适应、跟不上的情况。
他透露，标准“筑篱”专项行动将用3年时间，围绕保障消费品安全、提振消费信心、促进消费增长的总目标，以保障消费者健康安全为宗旨，以市场为导向，集中开展消费者安全国内外标准对比行动、标准制定能力提升行动、标准实施监督联合行动和标准助企惠民等4项行动，以达重点消费品领域基本实现国际国内标准水平一致、消费品安全标准体系进一步完善等目的。
其中，标准“筑篱”专项行动包括：“引进来”和“走出去”，加快国际标准化和中国标准国际化步伐；完善标准体系，加快制定消费品中化学危害、儿童用品基本安全等跨领域通用安全标准；推动标准化工作与社会热点需求“相向而行”，加快制定《日常防护型口罩技术规范》、《空气净化器》等涉及安全的急需标准；提高标准化公共服务能力，建设消费品安全标准服务网等。
治理机制亟待创新
张沁荣副局长表示，必须以开放的视野把握消费品质量安全监管工作发展趋势。比如说风险管理。风险管理有利于消费品质量安全监管从后处理式、被动型监管转向以风险监测和预警决策为主的前处理式、主动型监管，有利于提高消费品的安全性。在研究借鉴国外先进做法和经验的基础上，质检总局已建立起产品质量安全风险监测体系，建立了风险预警和风险提示制度，正在搭建国内统一的消费品质量安全风险快速预警系统，努力实现消费品质量安全风险的早发现、早研判、早预警、早处置。另外，还有产品召回制度。缺陷产品召回制度的重要性已经被国际社会广泛认同，成为消费品质量安全后市场管理的核心内容，对加强消费品质量安全监管，消除消费品质量安全隐患具有重要作用。质检总局已经在汽车、玩具等消费品方面制定了专门的召回管理规定，正在进一步加大力度，努力将所有的消费品纳入产品召回的范畴。
而最重要的一点，就是消费品安全立法。制定专门的消费品安全法规制度，是发达国家或地区的通行做法。我国虽然制定有产品质量法、消费者权益保护法等相关的法律，但还没有消费品安全专门法。参照国际通行做法，尽快制定我国消费品安全法，迫在眉睫。在今年“两会”上，也有很多人大代表提出了相应的立法建议。目前，质检总局已启动了《消费品安全法》立法研究，正在紧锣密鼓地推进有关工作。
对于立法工作，对外经济贸易大学产品质量与安全法制研究中心主任教授、法学博士李俊有自己独特的见解。他认为，制定《消费品安全法》，完善保障我国消费品安全的法制体系，正是最有力、最关键的应对消费品质量安全监管的举措。
李俊表示，《消费品安全法》应定位于特殊产品即消费品安全的监管法，它是《产品质量法》的特别法。如此定位既符合国际惯例，也有利于我国现行消费品安全法律体系的协调配合。从发达国家和地区《消费品安全法》立法内容看，基本上规定的是监管法的内容。这一立法定位是符合预防、控制消费品安全风险这一基本立法需求的，我国《消费品安全法》也应体现这一特性。
在立法的理念上，李俊认为首先要体现消费者健康权益至上理念，这也是各国进行消费品安全专门立法的基本宗旨。其次是预防为先、风险管理理念。在消费品安全问题上，应预防为先，把控制、减少风险放在首位。在监管方式上，应体现风险管理理念，建立起风险监测、风险评估、风险交流、风险控制与处置等系统的制度规则，这同样是各发达国家、地区进行《消费品安全法》立法和修法的共性特征。再次，要形成政府主导、社会共治理念。消费品安全监管，政府无疑应发挥主体作用，这也是政府为社会提供的重要公共产品。但现代风险社会，单独依靠政府监管已无法有效保障消费品安全，因此必须充分发挥行业自律、消费者维权、社会监督等方面的作用，并注重运用市场机制，综合施策，才能最终落实企业的主体责任，以有效规范企业的质量安全行为，保障消费品安全。
他还对我国《消费品安全法》的主要制度设计提出自己的建议：首先，确立消费品安全标准体系。消费品安全标准是保障消费品安全的最重要基础。它的确立，既要注重与国际接轨，也要兼顾我国经济发展的阶段性。另外，应积极鼓励企业采用比法定标准更高的标准进行生产，提高消费品安全水平和市场竞争力。
其次，明确经营者的安全保障义务。主要包括执行消费品安全标准，提供安全消费品的基本义务；对消费品的执行标准、主要成份、安全风险进行标识说明的义务；售后跟踪义务及对危险消费品报告、警示、召回的义务以及配合危险处置义务。
第三，确立权责统一、运行高效的消费品安全专门化监管体制。消费品安全监管具有较强的专业性，同时风险管理又要求及时性和高效率，因此，有必要确立权责统一的专门化监管机构，这也是发达国家消费品安全监管的共同经验。建立全面有效的监管制度。为了提高监管绩效，应建立消费品安全重点监管目录制度，并根据风险监测与评估结果定期调整。同时，应在加强一线执法力量并明确其职权和责任，强化执法技术支撑和经费保障等等方面进行制度设计，以提升监管实效。建立和完善质量诚信体系。质量诚信体系建设有双重功能，既有利于监管部门实施分级分类监管，提高监管的有效性，又能发挥经营者质量声誉影响交易机会的作用，以促使经营者规范质量安全行为。我国质量诚信体系建设已进行了较多的探索，应当将实践经验法制化并不断完善。
此外，要建立消费品安全风险监测与评估制度。通过建立伤害监测、舆情监测、消费者投诉等信息采集体系，对消费品质量安全信息进行监测、识别和评估，及时发现风险，为预防危害、优化监管、警示消费者以及消费品安全标准的制修订奠定基础。这也是发达国家的通行做法。我国《食品安全法》在这方面已有比较系统的规定，《消费品安全法》制定时应加以借鉴。
还要建立信息披露、风险警示与召回制度。应系统建立消费品安全信息披露制度，对消费品安全信息进行充分、有效披露。对于有可能引起重大危害及紧急的风险，应及时对消费者进行警示，并根据需要责令经营者采取措施召回缺陷消费品。同时应鼓励经营者自愿召回有安全风险的消费品。
李俊认为，积极推进市场化运作，要大力发展生产性服务业和社会中介组织的作用。确立、完善第三方认证、检测制度。发达国家的经验表明，培育和建立发达的第三方认证、检测体系，既能为政府监管提供技术支撑，也有利于发挥市场的优胜劣汰作用。美国的消费品安全委员会500余人，能对全国15000种消费品进行有效监管，重要原因之一是有发达的第三方认证、检测制度发挥支撑作用。我国亟待强化相关制度建设。建立切实发挥行业自律、消费者维权、社会监督作用的制度体系。消费品安全保障，除政府监管之外，必须依靠社会共治来实现。这既是风险社会的必然选择，也是社会民主化的必然要求。十八届三中全会决议明确提出了“重点培育和优先发展行业协会、商会类社会组织”，在消费品安全领域，应当将其法制化。
角色认知亟待加强
还有就是原辅材料监控难以到位。由于消费品加工所涉及的原辅材料种类繁多，而大多数企业缺乏必备的检验设施和条件，大多数消费品生产加工企业的产品出厂质量得不到有效保证，很多企业对产品的原辅材料和产品内在质量的控制只是依靠个人经验或传统方法。
另外，据统计，我国企业的采标情况不容乐观。从总体情况来看，大中型企业的标准执行情况较好，基本消灭了无标生产的违规违法现象；而消费品生产加工小作坊较多，其从业人员素质较低，质量意识较差，技术水平低下，日常生产难以做到依标生产，从而使产品的质量安全难以得到保证，因而也存在着诸多的安全隐患。
从上述可以看出，质量安全与否，取决于主体责任人——企业。对此，国家工商总局副局长马正其认为，维护和提高我国消费品质量安全，是一项系统工程，是一项长期的任务。提升消费品质量安全水平，要发挥好两个方面的作用。一是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。充分运用市场价值规律、供求规律、竞争规律，营造安全放心的消费环境，营造公平公正的市场竞争环境，各类企业的产品质量通过市场选择实现优胜劣汰，实现消费品质量的全面提升。二是要发挥企业质量主体责任的作用。鼓励企业树立起以质取胜的理念，把对法律负责、实现企业盈利与承担社会责任结合起来，积极主动地通过技术创新、管理创新、提高劳动者素质来提升产品质量，促进社会资源向优质产品、优秀品牌和优势企业聚集，实现资源的均衡配置和最优化使用。
北京大学教授王齐国则认为，创新是保证消费品质量安全的第一步，首先是要有自己的创新产品，并且在产品的设计阶段就排除一些可能的缺陷，“如果创新做不到，我们只能做二流和三流的产品，成为二流和三流的企业。”
他透露，中国的计算机产量占到全世界产量的72%，利润率只占到18.82%，“因为我们的自主知识产权芯片自给率只有10%，主板的CPU还有操作系统全都依赖国外，因为没有高新技术，就不能高溢价定价，就不能和国际一流企业去竞争，就无法获取国际一流企业一样的利润。无法投入更多进行消费品质量安全研究。”
他指出，创新对于质量安全的重要性还在于，创新的技术手段能够确保消费品的质量安全。“在2008年三聚氰氨事件中，新西兰出据的三鹿奶粉的报告也没有检出任何问题，实际上这是技术手段的落后，所以说没有强大的技术手段来支持，我们很多的问题还是解决不了，发现不了。”
王齐国还强调，“消费品质量安全来源于我们每个公民的情怀，来自于国家和团体的情怀。你如果急功近利，自私自利，当然就不可能为消费者去着想。如果你的心胸是阳光的，品质是正直的，就不会为了一己私利，或者为了蝇头小利去损害广大消费者的权益。这个为消费者着想的情怀非常重要，它关乎责任和道德。”
做好消费品质量安全工作要有为消费者着想的情怀。实际上，许多有良知的企业已经意识到这一点。阿里巴巴集团安全部资深总监倪良说：阿里巴巴集团积极的响应政府主管部门关于产品质量安全的相关要求，依照传统商品管理的经验，结合互联网电子商务的特点，主动与工商、质检等政府部门进行沟通，通过政企合作，努力探索符合电子商务平台的质量安全的监管。与质检总局在电子商务产品质量风险监测的一起合作的过程中，把风险监测共享到建立标准行业共治。积极参与了互联网电子商务的国抽项目，协助支持国抽以及执法监督抽查的互联网创新，能够使抽检的数据在线上线下进行无缝的对接。同时，主动出击对平台商家建立多种模式的管理方式，建立了平台商家的准入机制和商品发布规范。再次，主动的获取社会和舆情的关切，积极做好质量安全的风险管控。对社会各界反馈的质量安全问题，进行下架，还利用平台海量数据的优势，通过大数据的方法，对于有潜在问题的商品进行限制发布或者是降低搜索流量等，对电子商务消费品质量安全管理进行探索。《中国质量技术监督》2014年10月刊
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