从湖北武汉市新洲区实践思考基层特种设备安全监管

    ■文/郭  松

　　特种设备是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内机动车辆，以及法律、行政法规规定的其他特种设备。随着工业化、城镇化和农业现代化进程加快，特别是武汉市“工业倍增”计划的实施，以及阳逻港物流迅速发展和钢结构产业的发展壮大，特种设备的使用数量增长极为迅速。在目前的特种设备安全监管的体制、机制没有根本改变，机构、人员、编制、经费没有变化的情况下，给基层特种设备安全监管带来了极大的挑战。现结合湖北省武汉市新洲区特种设备安全监管实际，进行初步的剖析和探讨。

　　目前的现状

　　截至2013年底，新洲区注册登记特种设备4537台，使用单位1011家，其中锅炉372台，压力容器1230台，电梯1166台，起重机构1611台，厂内机动车辆156台，游乐设施2台。气体充装单位25家，其中石油液化气充装单位18家，工业气体充装单位4家，车用加气站3家。重点监控单位63家，重点监控设备478台。注册特种设备数量与2011年的2652台相比增加了近1900台，两年时间内平均每年增加950台左右，呈现了比较快的增长速度。其中增加速度较为突出的是压力容器、电梯、起重机构，注册数量均已超过1000台。这些都与实施“工业倍增”计划,建设“四个新洲”，积极扶持和培育港口物流、钢结构加工、机械加工和房地产开发密切相关。其分布区域主要集中在阳逻开发区、阳逻街、邾城街等地。

　　存在的问题

　　2012年的“4.12”烫平机烘筒爆炸事故的发生，尽管有一定的客观原因，但教训深刻，发人深醒。2013年全市、全区特种设备安全总体平稳，但安全形势仍然不容乐观，我们应该清醒认识到，目前的特种设备安全监管的薄弱环节依然存在，监管的漏洞仍然存在，安全的风险同样很大。主要问题有以下几个方面：

　　一是安全主体责任不落实。很多中小企业没有专门的安全管理机构，更没有专职的安全管理人员，即使设立了兼职的安全管理人员，但多是身兼数职，其重心也不在安全工作上。有的业主将企业生产、经营一包了之，不管不问，只要效益不讲安全。有的股份制企业是几个股东轮流坐庄，在坐庄期间追求效益最大化，缺乏管理的严肃性和连续性，安全主体责任无法落到实处。

　　二是对安全重视的程度不够。少数企业领导安全意识、法律意识、责任意识淡薄，将特种设备安全责任承包给具体的操作人员，而且操作人员的数量不能保证设备的安全运行需要，部分操作人员还存在无证上岗的现象。还有的企业不主动履行特种设备安全管理职责，新安装设备不告知，不注册，设备定期检验不主动报检，设备超期不检，超寿命使用的现象时有发生。

　　三是对安全的投入严重不足。不少中小企业为追求经济利益，项目投资前期对市场考察、调研不充分，看见别人的项目赚了钱就一哄而上，匆匆上马，各种设备特别是安全设备的投入不足、不到位，给特种设备的运行带来诸多的隐患。还有的企业的特种设备维护保养上舍不得投入，维护保养不及时、不到位，最为突出是小区物业的电梯维保，时常给电梯的运行带来安全隐患。不少企业缺乏对员工的安全培训教育，既没有培训教材，又没有培训记录，人员流动较大，持证上岗人员不足。

　　四是企业的管理不到位。不少中小企业的管理人员缺乏企业现代管理知识，特别是安全管理知识，没有建立一套行之有效的工作标准、管理标准等各项规章制度，一些制度是挂在墙上、写在纸上、没有落实到具体的行动上，对安全工作说起来重要、做起来次要、忙起来不要。各种设备档案资料不全，设备维护保养和工作记录不全或者完全没有，一些企业仍然停留在小作坊管理的水平上，违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的现象时有发生，跟不上形势发展的要求和安全生产管理的需要。特别是一些企业的应急救援制度没有得到有效落实，没有开展有针对性的、职工广泛参与的应急救援演练，一旦发生事故将会导致重大的人员财产损失。

　　五是现行的特种设备安全监管体制与形势发展不相适应。随着经济社会的快速发展，特种设备使用的数量增长极为迅速，在现行体制下，质监部门在街镇没有延伸的工作机构，尽管目前在街镇聘请安办主任作为特种设备安全监管协管员，但很多安办主任本是身兼多职的“光杆司令”，时间、精力相当有限，既不能依靠，更不能依赖。加上自身的人员、经费、交通工具极为有限，造成有限的人员、有限的精力，安全监管工作的“全包全揽”根本无法保证。

　　六是监管的薄弱环节依然存在，“老大难”问题尚未根本解决。由于安全监管的覆盖面还不够，特种设备使用单位新增设备如果不主动告知、申报，只能靠在日常巡查中发现，以致少数特种设备游离于监察以外，潜伏着安全事故隐患，监管死角和盲区仍然存在。小豆腐作坊锅炉纳入监管难度很大，小制管企业自制起重机械问题虽经多次整治，没有取得明显效果，潜在事故隐患无法根除等，需要花大气力持续开展专项整治。

　　七是职能部门以及街镇相互配合、相互协作不够。在监管的方式上，目前部门与部门之间、部门与街镇之间虽然有一些合作和配合，但基本上各自为政，相互配合、相互协作不够，没有形成监管合力。一些资源数据目前没有得到有效延伸，部门之间安全信息不能互通互融，资源信息不能共享。

　　八是查处打击违法行为的力度不够。一些中小企业本身规模比较小，经营状况不理想，承受行政处罚的能力有限，行政处罚的额度和力度难以到位。在行政执法过程中，由于缺乏强制力，往往是申请人民法院强制执行，而人民法院在强制执行过程中，同样要考虑行政相对人的承受能力以及社会的和谐稳定，行政处罚的额度和力度也难以到位。同时，由于人情、关系的制约，也给行政执法工作带来一定难度，难以达到震慑违法犯罪的目的。

　　九是自身能力与形势发展不相适应。特种设备种类多、分布广，专业性非常强，要在日常安全巡查监管中准确地发现和处理特种设备事故隐患，需要具备一定的专业知识和较强的工作能力。近两年来市局为适应新形势下特种设备安全监管工作的需要，加大了对安全监管工作人员的培训教育力度，在一定程度上提升了监管的能力，取得了初步的成效。但目前的培训教育偏重于理论知识，在理论与实践相结合方面还有待改进和提高。素质的提高、能力的提升是一个长期的过程，既需要外部的动力，更需要自身的压力。

　　有关思考

　　当前我国正处于工业化、城镇化和农业现代化快速发展阶段，也是事故易发高发时期，必须对形势的严峻性和安全生产的长期艰巨性有十分清醒的认识。为此，安全生产工作要以党的十八大、十八届二中、三中全会、中央经济会议精神为指针，全面贯彻落实习近平总书记、李克强总理关于安全生产的重要批示精神，以深化改革为动力，坚持科学发展、安全发展、坚守红线、强化责任、狠抓治本、依法治理、夯实基础，有效防范遏制重特大事故，促进安全形势持续好转。

　　（一）强化红线意识，推动科学发展安全发展。习近平总书记、李克强总理作出的“要始终把人民生命安全放在首位”以及“发展绝不能以牺牲人的生命为代价”的红线不可逾越、不能踩等重要论述，深刻阐明了安全生产的极端重要性，充分体现了中央对抓好安全生产工作的殷切希望，充分体现了中央推动科学发展安全发展的坚定决心，为做好新形势下的安全生产工作指明了方向。为此要深刻领会，认真贯彻落实，切实把安全生产放在事关党的执政宗旨、事关科学发展、事关经济社会发展全局、事关全面建成小康社会的战略高度来考虑，把安全生产与转变经济发展方式、产业结构调整升级、城镇化建设结合起来，促进安全生产与经济社会的同步协调发展。

　　（二）严格落实企业主体责任，筑牢科学管理的安全防线。企业是安全生产责任主体，也是事故防范和先期处置的责任主体。企业法人作为安全生产第一责任人，要切实履行安全生产的职责，把安全生产工作时刻放在心中、抓在手中、落实在行动中，并紧紧依靠广大一线职工，做好做细安全生产工作，切实增强所有岗位、全体职工的安全意识，牢固树立“人人抓安全、安全为人人”的思想观念，不断完善规章制度，做到安全投入、安全培训、基础管理、应急演练“四到位”，形成自我约束、持续改进的机制。健全完善企业应急预案，强化落实责任，加强实战演练。

　　（三）加大监督检查力度，巩固和扩大各类专项整治的成果。要认真开展安全检查、隐患排查、确保制度化、规范化。在工作中要突出重点，抓住要害，一是认真做好“旅游黄金周”、重要会议、重要活动、重要节日、夏季、冬季等的安全检查，抓好重点设备、重点领域、重点场所的特种设备使用单位的监督检查。二是要认真组织开展安全隐患排查治理工作，加大执法力度，做到边查边纠，边查边改、从严治理事故隐患。三是要继续深入开展“打非治违”专项行动，重点加强工业企业特别是新建园区厂房的监督检查，再次开展对承压设备从压力源起沿各管线至使用设备的逐台安全检查，严格查处非法制造安装、使用特种设备违法行为。四是结合市政府开展物业监管工作的开展，加大居民住宅电梯安全检查整治力度，确保电梯“六落实”落到实处。同时，要重点抓好石油液化气瓶整治和快开门压力容器专项整治“回头看”，严厉查处报废、超期气瓶的充装行为和盯紧联锁保护装置是否有效、盯紧制度是否落实。

　　（四）深入贯彻实施《特种设备安全法》，切实强化依法监管。《特种设备安全法》由第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，自2014年1月1日起施行。《特种设备安全法》的颁布实施，标志着自1995年我国建立特种设备强制性安全监管制度以来，其安全管理又向科学化、法制化方面迈进了一大步。其在着重强化企业安全主体责任和明确政府部门监管职责的同时，增加经营、事故应急处置等环节，完善了特种设备全过程监管制度，形成了无缝衔接的全方位安全责任体系，并突出对特种设备分类和重点监管。特别是其加大了对违法行为的处罚力度，处罚额度最高可达200万元，严重的可吊销许可证，触犯治安条例的由公安机关处置，触犯刑律的要移送司法机关。为此要采取多种形式、运用多种手段，结合“安全月”、“质量月”、电梯安全“宣传周”等活动，突出重点单位和重点企业，利用培训会、座谈会、宣贯会和进企业、进社区、进学校等活动，加大宣传培训教育力度。同时，要以《特种设备安全法》的宣传贯彻为契机，通过隐患排查、打非治违、专项治理，加大对违法行为的处理力度，震慑犯罪、教育群众，切实保障人民群众生命财产安全，维护社会和谐稳定。

　　（五）加强协调配合，着力构建长效监管机制。首先，要积极争取区政府、区安委会的重视和支持，加强与相关职能部门的协调配合，借势借力，提高工作的有效性，形成监管合力。其次，要加强与街镇的沟通联系，借助网格化管理、街镇安全生产监管队伍，扩大特种设备安全协管队伍，力争实现街镇、社区全覆盖。其三，要整合资源数据，实现资源数据共享。要努力将特种设备安全信息平台、安监局系统的数据平台及相关安全监管职能部门的信息平台进行整合，实现资源数据共享。并在此基础上努力将信息化系统有效延伸至街镇社区，实现与街镇社区网格化系统的互联、互享，最大限度地发挥网格化系统的基础性作用，充分调动各级各方面的监管力量的积极性，切实提高安全监管的有效性。

　　（六）加强队伍建设，提高履职能力。一是要大力加强街镇特种设备安全协管员队伍建设，做好协管员的特种设备专业知识的教育培训，充分发挥协管员的“信息员、宣传员”作用。二是要着力提升专业监管人员自身的能力水平，有组织、有计划、有步骤地持久开展监管人员的专业技能培训。培训的形式、内容力求多样，结合工作实际，具有针对性，既注重理论知识培训，更要注重实践操作能力，切实提高监管人员在实际巡查工作中发现问题、分析判断问题、解决实际问题的能力。三是要积极争取区政府和市局在特种设备安全监察工作经费、车辆配备等方面的支持，进一步提高队伍的装备水平，以适应形势发展的需要。

　　（作者单位：湖北省武汉市新洲区质量技术监督局）《中国质量技术监督》2014年10月刊