质监技术机构去行政化箭在弦上

    ■文/本刊记者  苟  铭

　　2014年，无疑是质检系统改革最剧烈的一年，注定也是检验检测认证市场风起云涌的一年。

　　今年2月召开的全国质量监督检验检疫工作会议，国家质检总局提出整合国有检验检测认证机构，促使其做大做强，并列出了改革的时间表，预计在2015年基本完成事业单位性质的机构整合、转企改制基本到位。

　　就在当月，国务院办公厅转发了中编办、国家质检总局《关于整合检验检测认证机构的实施意见》，称国家将全面整合全国范围内各行业的检验检测认证机构，并进入市场化进程，与非官方背景的机构同台竞争。

　　8月，国务院又发布了《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》（以下简称《指导意见》），针对检验检测认证服务，共提出了8项重点任务，推进检验检测机构市场化运营，提升专业化服务水平算得上是其中核心。

　　9月，在首届中国质量（北京）大会上，李克强总理专门强调要提升标准和检测的有效性、先进性和适用性。

　　实际上，早在2011年，国务院就在《关于加快发展高技术服务业的指导意见》中已开始将检验检测列入8大高技术服务业之一。自年初拉开整合检验检测认证机构的大幕后，“市场配置资源”、“政府购买服务”和“检管分离”等关键词无异于一支支利箭，质监系统技术功能去行政化已箭在弦上。

　　让市场起决定性作用

　　我国的检验检测认证技术机构在计划经济时代，长期作为政府部门或事业单位存在。在向市场经济过渡中，这些机构发展缓慢。与市场和政府职能转变的要求不相适应。

　　与此同时，全社会对使用产品的质量、对生活健康水平、对生产生活的安全性、对社会环境保护等方面要求却不断提高，这对检测技术不断进步提出了更高的要求。比如消费者越来越关注食品中的添加剂是否有害健康、穿的衣服和室内空气是否含有过量甲醛、工厂排出的废水废物对环境造成的危害程度，或者手机电池是否会爆炸等。各国政府和机构通过不断加强对这些领域的立法、制定各种产品标准以满足社会需求。而检验检测认证，即通过对这些领域各种产品的技术验证，告知使用者是否符合法律、法规的要求，或是否符合一定的标准。

　　如何有效地提高检验检测认证资源配置的效率，在加强质量安全、促进产业发展、支撑自主创新、维护群众利益等方面发挥更加重要作用，需要让市场起主导作用。

　　近年来，通过对国家质检中心和国家检测重点实验室规划建设和基层能力建设，质检检验检测认证机构整体实力显著提高，为整合改革做了必要准备，打下了基础。目前，全国质监系统共有各级技术机构3625个，比质检总局成立之初的2001年增长74%；人员119884人，比2001年增长80%；总资产362亿余元，比2001年增长365%；其中仪器设备值达165亿余元，比2001年增长479%；实验室面积653万余平方米，比2001年增长652%。

　　但是，成绩难掩矛盾和问题。国家质检总局科技司司长武津生一针见血地指出，我们的技术机构从来不做成本效益分析，不考虑折旧，不计算投入产出，设备片面求新求精。如阿里巴巴在公开招标对其电商产品进行委托检验时，只有外资、民营检测机构中标，质检检验检测机构无一中标，主要原因就是检测时限、检测价格无竞争优势。时限要求的是检验机构的规模，价格联系的是成本，没有规模，成本过高，自然就没有市场竞争力。

　　针对风险意识不强、检测体系不健全、综合能力不强、竞争能力不够、创新动力不足等问题，《指导意见》明确提出，要加快发展第三方检验检测认证服务，鼓励不同所有制检验检测认证机构平等参与市场竞争，不断增强权威性和公信力，为提高产品质量提供有力的支持保障服务；优化资源配置，引导检验检测认证机构集聚发展，推进整合业务相同或相近的检验检测认证机构；培育一批技术能力强、服务水平高、规模效益好、具有一定国际影响力的检验检测认证集团。

　　“显然，这是让市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，既符合十八大的改革精神，又科学界定了检验检测机构的功能定位。”武汉大学质量发展战略研究院院长陈虹认为，现代检验检测机构建设的前提是明确功能定位。目前，质检技术机构的主要问题是功能定位模糊，布局结构分散，重复建设严重。政府的监管应界定在安全、健康、环保、反欺诈和维持市场秩序等领域。由于特殊需要，作为政府部门存在的检验检测机构，也只能围绕这些特定领域提供公共服务，而不应依靠行政权力介入竞争性营利性的市场经营性服务。而且这样的机构不能多，必须减少政府直接举办检验检测机构的数量。

　　陈虹认为，在市场环境中，检验检测机构诞生于市场交易的需要，是买卖双方所必需的第三方质量信用服务，具有鲜明的市场属性和产业特征。虽然少部分机构具有公益性特点可由政府举办，但大部分都是经营性的市场主体。只有当其成为独立的市场主体，才能真正提供公正的质量信用服务，进而实现优胜劣汰。因此，为让政府的功能回归到基本，有所为有所不为，我国正确逐步推进检验检测认证机构与主管部门脱钩、转企改制，抓住了机构快速健康发展的关键，那就是要培育一大批合格的市场主体。

　　事实上，国务院在转发的《关于整合检验检测认证机构的实施意见》中已明确总体思路是先部门内整合，再跨部门、跨行业、跨层级整合，逐步推进脱钩改制、鼓励并购重组。并列出了时间表，到2015年，基本完成事业单位性质的机构整合。

　　毫无疑问，如此大范围地整合必定充满了困难，2015年基本完成也是一个不太轻松的时间表。“推进大部分机构走‘第三方化’的道路，建立完全市场化的机构，是改革的起点，也是重要一步。”检验检测行业资深专业人士、必维集团消费品服务事业部战略发展总监云大陆在8月份举办的第六届中国第三方检测实验室论坛这样表示。对于全国数十万检测业从业人员来说，能否从根本上转变观念，从靠行政或国家计划开展检验检测工作，转变为靠技术和服务主动参与市场竞争，将是一个挑战。

　　亟需创新政府管理

　　纵观全球，大多数发达国家和地区都具有较完善的检验检测法律法规体系和监督管理体系，通过两类机构、三种途径提供检验检测服务，检验检测机构发展出现了三种趋势。

　　两类机构，包括公益性政府检验检测机构和经营性社会检验检测机构。三种途径，包括政府部门建立政府实验室，维护和发展测量技术设施，满足政府监管和国计民生检测的需要；政府购买社会检验检测机构的服务，满足公益性公共检测服务；政府认可社会检验检测机构的市场行为。三个趋势，一是检测机构规模化。二是检测业务市场化。三是检测标准国际化。

　　因此，中国的相关技术机构要提升核心竞争力，参与全球市场竞争就需要对国内检验检测认证机构进行有效地整合和监管，这就对创新政府管理体制提出了新要求。据程虹介绍，我国现有2万多家检验检测认证机构，行业壁垒较多，条块分割明显，缺乏对这些机构的统一规划、有效监管。需要打破部门垄断和行业壁垒，清理相关政策法规，有序开放市场，加大政府购买服务力度，营造各类主体公平竞争的市场环境，进而优化政府促进检验检测认证机构良性发展的制度环境。

　　据介绍，目前在浙江等地的质检系统已经开始对政府检测项目采购试行招投标制度。“去行政化后，政府应让检测机构承担风险”云大陆认为，“在技术服务领域，第三方检测机构是高危行业，不用讳言，每个机构都会遭遇检测错误而承担责任。过去，这个责任是政府在负。如果全都是政府购买第三方服务，他们的压力就会小很多。现在的检测招标，可以看到，检测样品要用什么标准检验，都标得很清楚。其实政府完全不需要这么做，如果这个标准不适用怎么办?政府应该只提要求，由第三方检测机构提出相应的解决方案。”

　　云大陆举例说，比如奶制品中的三聚氰胺，如果检测机构漏做了，就应该检测机构负责，因为它要为安全负全责。在他看来，政府应该利用好技术机构，政府在采购服务时，如果简单化地按所规定的标准做检测，检测机构的技术差异就不能体现，检测机构的品牌就无从体现，也不能培养出真正的强者。“政府只需要知道产品是否合格，由检测机构起草协议，如果检测机构漏了检测项目，政府可以处罚。而作为技术机构，就应该告诉政府应该做哪些检测。政府要扶植检测机构，就必须拉开检测机构的差距，向检测机构提出更多要求，满足要求的进来。政府不用专门研究标准及检测方法，这些就应该让检测机构去做。“政府搭台，让大家来唱戏。”

　　在上海，随着4月全国首家“公共检验检测服务平台示范区”获批落户闸北，闸北区率先开放检验检测市场，探索出一条我国检验检测行业产业化聚集和集成发展的思路，把无形的“壁垒”打破。

　　政府如何摆正自己的位置？上海市质监局副局长朱明对此有着深刻的理解，那就是“政府的归政府，市场的归市场”。

　　“如果说自贸区是政策研发基地，落户闸北的示范区就是一块‘试验田’，通过集聚效应，凸显这一产业的支撑引领作用。这就像打破了一堵墙。”上海市质监局局长黄小路认为，激发市场活力需要政府转变职能，厘清检验检测市场政事不分、事企不分的问题。“早在几年前，上海就提出打造全国检测认证高地的目标。上海质检体系目前的重点改革目标就是打破部门垄断、行业壁垒和条块分割，有序开放检验检测认证市场，鼓励和支持社会力量参与公平竞争，形成一批‘可复制、可推广’的方法，为产业的持续发展提供经验。”黄小路说。

　　而在此之前，闸北区一个老旧电梯的评估项目在公开招标后，被一家铁路系统的检验检测机构夺得。随后，闸北区还将组织一次照明检测方面的招投标，中标的第三方检测检验机构，同样有权承担对区内众多的照明市场进行抽检的任务。

　　据了解，目前闸北区检验检测认证业年产值已占全市1/6，区内已集聚检验检测机构56家，基本形成由国资、民营、外资等多元主体参与的市场化检验检测认证体系。

　　朱明认为，首先要改革的是政府管理的思路、模式，包括对现有法律法规的系统清理。落户闸北的示范区就是一块“试验田”，政府希望通过集聚效应，凸显这一产业的支撑引领作用，更重要的是，让产业发展过程中可能面临的问题充分显现，为今后的健康发展扫除障碍、探索道路。

　　技术机构所面临的机遇与挑战

　　我国检测认证类技术市场规模巨大，据国家认监委统计，2013年检验检测市场规模为1678亿元，预计2014年将达2105亿元，2015年将达2574亿元。随着这几年来出口法检目录不断调整，出入境（检测）业务锐减，检测业的竞争日益激烈，但也有专家认为，市场中仍然有大量机会。例如，在传统检测领域比如环境可靠性、材料可靠性、专业检测评价服务，适用性、耐用性检测等，还有巨大空间。检测只是第三方检测企业的一个方面，另外还有检定、计量、校准、认证和咨询等大量业务可做，还有综合类的评价；随着中国产品的升级换代和产业转型，以及品牌树立的需求，设计和营造建立自愿性产品认证也有很大发展空间。检测背后的技术力量更加重要，比如食品检测，看上去已经饱和了，但在食品的明示符合性、功能符合性、对人体的潜在危害检测、研究和评价等方面都还有着相当大的空间。

　　“国有检测机构的很多设备很先进，利用率却很低。国有检测机构的检测能力远远没有释放出来。”SGS集团中国区（即通标标准技术服务有限公司）总裁申屠献忠说，在他看来，在历史上，有些国有检测机构因为非市场化的原因，采购仪器设备缺乏市场规划，因此拥有大量先进的检测设备。而外资和民营企业则不同，投资设备时，一定要考虑效益及投资回报、折旧等因素。另一方面，九十年代优秀大学毕业生首选外资机构的风潮已过，现在的毕业生更愿意去政府机构或者事业单位，这也给国有检测机构带来了招聘技术人才的优势。

　　但同时，这两样优势，目前尚未充分发挥出来，国有检测机构的仪器设备甚至检测人员“闲置”的情况普遍存在。

　　申屠献忠认为，在部分领域，国内已经出现了一些做得很专业、竞争力很强的检测机构，但他认为，专注于单一领域的检测机构容易受到经济波动的影响，会有行业变化的风险。“这几年，钢铁、矿产等领域下行，导致很多国际检测机构在这方面的业务量下行，再比如，船舶评级、欧洲的建筑检测监理等，下降得也非常厉害。”申屠献忠认为，国内虽然有单一领域的优势检测机构，但缺乏有竞争力的综合性的检测机构。

　　在申屠献忠看来，国有检测机构虽然具备了一定的优势，弱势也相对明显，“这些检测机构在服务理念、管理以及市场营销等方面还存在短板。”

　　对此，申屠献忠认为，检测机构整合的这几年里，有危亦有机。

　　“国家对检测行业这一现代服务业的重视程度在不断增强，很多地方已经把检测业作为当地支柱产业发展。当前国内检测业不断在放开，比如SGS刚获得了CCC认可测试机构的资格，再比如，食药检测体系也逐渐在放开，政府购买服务也向市场提供了机会。中国现在已经成为世界工厂，又会成为世界市场，第三方检测市场的容量成长会很快，这会带来很多机遇。现在检测机构整合，也会带来很多机会，比如合作、收购、合并等。”申屠献忠说。

　　“有人说检测机构的春天来了，我则觉得并不是所有的检测机构都是春天来了。”申屠献忠说，“未来的竞争会更加激烈。以前未能很好地走向市场化的国有检测机构也会积极拓展市场，会尽所能释放设备、人员的检测能力，竞争会变得很激烈。在这种环境下，肯定会出现优胜劣汰。检测机构的春天要看你强不强，如果你的管理能力不行，团队不强，那就不是春天。大家都为了生存的时候，就要考验功底了。这时候，人才会起关键作用。”

　　《中国质量技术监督》2014年9月刊