法律责任的归属应依法予以确定

    ■文/侯荣贵

　　在行政法领域，行政相对方违反行政管理秩序，承担法律责任的主体归纳起来大体有公民、法人及其他组织三类。主体类别不同，其承担法律责任程度及适用的法律也不尽相同。就《中国质量技术监督》2014第7期刊登的《个人生产热轧带肋钢筋怎么处理》一案，笔者认为，应依据有关行政法律规范规定和事实以及由此产生的行政法律关系，确定被处罚主体的归属及承担责任的资格，准确适用法律依据，作出处罚决定。

　　行政法律关系是指国家特定行政机关在行政管理活动中所发生的由行政法规范调整的社会关系。行政法律关系包括行政法律关系主体、客体和内容三要素。行政法律关系主体是指参加行政法律关系，享有权利、承担义务的当事人，也称行政法律关系当事人，一般由行政主体和行政相对方构成。行政法律关系的客体是指行政法律关系中当事人权利、义务所指向的对象。包括：物、行为、精神财富。行政法律关系的内容是指行政法律关系主体所享有的权利和承担的义务。行政法律关系产生，行政法律关系的主体和客体以及内容是先决条件，但相应的法律规范以及导致行政法律关系发生的法律事实也是不可或缺的。行政法律事实就是由行政法律规范所规定的能够引起行政法律关系发生、变更或消灭的客观现象或事实，简称法律事实。没有法律事实存在，即使有行政法律规范，也不可能形成行政法律关系。《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五条：“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品。”在这个法律规范条文中，预设出产生各自行政法律关系主体要求，即在生产领域，行政相对方必须是企业。企业一般是指以盈利为目的，利用各种生产要素，向市场提供商品或服务，进行独立核算的具有法人资格的社会经济组织。而在销售或者经营活动中，行政相对方可以是任何单位和个人，主体涵盖了公民、法人及其他组织。对行政相对方主体身份的限定，表明在一个行政法律关系中，主体要适格，适格即在法律关系中，参加人的身份、资格、行为能力等要合乎法律规定的要件或成立条件。在《个人生产热轧带肋钢筋怎么处理》案中，作为个人张某的无证生产行为，显然不能适用《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》相关规定进行处理，因其不适格。

　　行政处罚的基本原则之一是法无规定不施罚。《个人生产热轧带肋钢筋怎么处理》案中，张某的行为是否无法律规范进行调整？显然不是，违法必究是社会主义法制原则。《无照经营查处取缔办法》第二条：“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营”。无照经营是指未按照法律和法规规定取得许可审批部门颁发的许可证以及未向工商行政管理部门申请工商登记，领取营业执照，擅自从事经营活动的行为。对于张某未经许可擅自生产热轧带肋钢筋的行为，质监部门应依据《无照经营查处取缔办法》的规定追究张某的行政责任。因《无照经营查处取缔办法》第四条规定了五类无照经营行为，第一种就是“应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为”，此案中张某的行为就属于“应当取得而未依法取得许可证擅自从事经营活动的无照经营行为”。同时该办法还规定，对这一类无照经营行为除工商部门有权查处外，“质检等许可审批部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处”。质检部门先期进行查处，可不移交，否则，是对职权的让渡。对张某适用《无照经营查处取缔办法》第十四条的规定进行处罚。

　　《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》是于2007年在国内外对我国的产品安全问题反应强烈的特殊背景下出台的，其立法宗旨是加强食品等产品安全监督管理，明确生产经营者的产品安全责任等。《特别规定》的公布实施表明了我国对加强食品等产品安全监督管理、保障人体健康和生命安全的决心和态度，其具有鲜明的针对性、可操作性。《特别规定》所称产品除食品外，还包括食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品。当然，生产许可证管理的产品名列其中。生产许可证制度是国家对于具备某种产品的生产条件并能保产品质量的企业，依法授予许可生产该项产品的凭证的法律制度。我国实行该制度的产品主要是重要的工业产品，特别是可能危及人体健康和人身、财产安全和公共利益的产品。生产许可证制度是为了保证产品质量，维护国家、用户和消费者利益的强制性措施。《特别规定》中行政法律相对方主体是经营者，《中华人民共和国反垄断法》第十二条给经营者下的定义是从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织。自然人基于出生而为民事权利和义务主体的人也即个人，与法人相对。《中华人民共和国立法法》第八十三条：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”可见，特别规定的法律效力低于法律，高于一般性行政法规。

　　鉴于上述，《个人生产热轧带肋钢筋怎么处理》案中对张某应适用《特别规定》处理较妥。

　　（作者单位：黑龙江省肇东市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2014年9月刊