对强制性产品认证执法主体资格的思考

　　■文/陈 啸

　　背  景

　　为进一步理顺省级以下质监行政管理体制，强化地方政府的市场监管职责，根据《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发〔2013〕9号）和《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》（国办发〔2011〕48号）精神，各省已先后开展机构改革，质监省级以下垂直管理调整为地方政府分级管理。近期，市局及部分区、县质监部门接到多起关于企业涉嫌未经认证擅自出厂、销售列入强制性产品目录的产品的举报案件。

　　根据现行法律规定以及质监系统行政管理体制现状，市、县（区）级质监部门是否具备强制性产品认证行政执法主体资格，各级局观点不一，各地法院对此问题也有不同看法，归纳一下主要有以下两种代表性意见：

　　意见一：市、县（区）级质监部门开展强制认证执法属越权行为。《中华人民共和国认证认可条例》第五十五条只赋予省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门和出入境检验检疫机构对认证活动实施监督管理，省、自治区、直辖市级质监部门对销售未经强制性认证商品的行为具有处罚权，但法规并未授予省、自治区、直辖市以下各级质监部门处罚权。国家质检总局发布的国检认联[2003]443号《关于实施认证行政处罚有关问题的通知》、国认法函[2006]61号《关于对计划单列市及其他副省级城市认证执法权有关问题的批复》和国质检法函[2005]66号《关于市县级质监部门认证监管职能的复函》，虽认定市、县级质量技术监督局、计划单列市及其他副省级城市质量技术监督局均具备强制性产品认证行政执法主体资格，但这些只是质检部门的内部规范性文件，不能作为有效解释。

　　意见二：市、县（区）级质监部门具备强制性产品认证行政执法主体资格。《中华人民共和国认证认可条例》第五十五条所表述的“省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门”是对现行质量技术监督管理体制的总体概括。由国家认监委编印的《认证认可条例释义》（主编王凤清、李适时）第五十五条所称的“地方认证监督管理部门”[释义]监督管理主体分为中央层级和地方层级，地方层级包括省、市、县质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构，统称为地方认证监督管理部门。总局规章《强制性产品认证管理规定》（总局117号令）第三条明确规定：“国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）主管全国强制性产品认证工作。

　　国家认证认可监督管理委员会（以下简称国家认监委）负责全国强制性产品认证工作的组织实施、监督管理和综合协调。

　　地方各级质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构（以下简称“地方质检两局”）按照各自职责，依法负责所辖区域内强制性产品认证活动的监督管理和执法查处工作。”规章对行政法规作了进一步细化的说明，将强制性产品认证行政执法主体资格扩展至地方各级质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构。

　　解  析

　　笔者认为，要厘清该问题，应当从我国认证监管体制模式出发，充分考虑认证监管相关法规、规章、规范性文件的出台背景和效力，并结合执法实践加以综合分析。

　　（一）我国的认证监管体制模式及相关法规规章规定

　　我国认证监管体制参照国际惯例实施的是国家决策（国务院、国家质检总局和国家认监委负责认证有关法规、认证技术规范和标准的制定、出台实施强制认证的产品目录等）、中介发证（所有的认证证书由国家认监委认可的认证机构颁发）、授权监管（对认证市场和认证企业、认证产品的监管授权地方质检部门和检验检疫机构），实现决策、发证、监管三分离的闭环管理机制。对决策机构、认证机构和授权监管机构的责权《中华人民共和国认证认可条例》（于2003年11月1日起施行）相关条款作出了具体规定。

　　《中华人民共和国认证认可条例》第四条规定：“国家实行统一的认证认可监督管理制度。国家对认证认可工作实行在国务院认证认可监督管理部门统一管理、监督和综合协调下，各有关方面共同实施的工作机制。”国务院办公厅文件国办发[2008]69号《国务院办公厅关于印发国家质量监督检验检疫总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（即“三定方案”）规定：“国家认证认可监督管理委员会根据国务院授权履行行政管理职能，统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作。”

　　《中华人民共和国认证认可条例》第五十五条：“省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门和国务院质量监督检验检疫部门设在地方的出入境检验检疫机构，在国务院认证认可监督管理部门的授权范围内，依照本条例的规定对认证活动实施监督管理。

　　国务院认证认可监督管理部门授权的省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门和国务院质量监督检验检疫部门设在地方的出入境检验检疫机构，统称地方认证监督管理部门。”

　　第五十六条：“任何单位和个人对认证认可违法行为，有权向国务院认证认可监督管理部门和地方认证监督管理部门举报。国务院认证认可监督管理部门和地方认证监督管理部门应当及时调查处理，并为举报人保密。”

　　总局规章《强制性产品认证管理规定》第三条规定：“国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）主管全国强制性产品认证工作。

　　国家认证认可监督管理委员会（以下简称国家认监委）负责全国强制性产品认证工作的组织实施、监督管理和综合协调。

　　地方各级质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构（以下简称地方质检两局）按照各自职责，依法负责所辖区域内强制性产品认证活动的监督管理和执法查处工作。”

　　国家认证认可监督管理委员会对各地有关计划单列市、副省级城市以及区、市（县）质监部门认证监管和执行权限的请示进行了批复（国认法函[2006]61号）：“《中华人民共和国认证认可条例》第55条所表述的‘省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门’是对现行质量技术监督管理体制的总体概括。根据《国务院转批国家质量技术监督局质量技术监督管理体制改革方案的通知》（国发[1999]8号）规定，质量技术监督管理体制实行省级以下质量技术监督系统垂直管理。计划单列市及其他副省级城市接受所在省质量技术监督局的业务领导。因此，认证监管作为质量监督检验检疫业务工作之一，计划单列市及其他副省级城市质量技术监督局同市、县级质量技术监督局一样具有认证行政执法权。”国家质检总局对市县级质监部门认证监管职能也有专门的复函（国质检法函[2005]66号）：“省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门包括地、州、盟、地级市质量技术监督部门和县、旗、县级市质量技术监督部门。因此，省以下的市、县级质监部门具有认证监管职能。”

　　此外，由国家认监委编印的《认证认可条例释义》（主编王凤清、李适时）从学理解释的角度认为省以下的市、县级质监部门具有认证监管职能。《认证认可条例》第五十五条所称的“地方认证监督管理部门”[释义]监督管理主体分为中央层级和地方层级，地方层级包括省、市、县质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构，统称为地方认证监督管理部门。《认证认可条例》第五十五条所表述的“省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门”是对现行质量技术监督管理体制的总体概括。现行质量技术监督管理体制，实行的是省以下垂直管理，地、州、盟、地级市是省级质量技术监督局的直属机构，县、旗、县级市为上一级质量技术监督局的直属机构。

　　（二）法规规章存在的冲突

　　《认证认可条例》作为行政法规在当前认证认可监督管理领域的法律依据中具有最高法律效力。基于质量技术监督管理体制实行省以下质监系统垂直管理，国家认监委下发的《关于对县市质量技术监督局是否具备认证执法主体资格的复函》（国认法函〔2004〕186号）和《关于对计划单列市及其他副省级城市认证执法权有关问题的批复》（国认法函[2006]61号）等两个文件（以下简称：“两个批复”），其中指出：《中华人民共和国认证认可条例》第五十五条所表述的“省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门”是对现行质量技术监督管理体制的总体概括，因此，市、县级质监局包括计划单列市及其他副省级城市质监局具有认证行政执法权。但《认证认可条例》的有权解释者应为国务院，而非国家认监委，因此，对于“两个批复”的效力各地法院持有不同的观点。

　　同样是基于当时垂直管理的现状，2009年9月1日施行的《强制性产品认证管理规定》中，对监管权也做了与国家认监委批复相同的规定：地方各级质监部门依法负责所辖区域内强制性产品认证活动的监督管理和执法查处工作。但根据《中华人民共和国立法法》的规定，《强制性产品认证管理规定》作为总局规章显然不能违反行政法规《认证认可条例》第五十五条的规定。至于“两个批复”的效力问题，退一步讲，假设认可“两个批复”为有效的行政解释，但随着目前各省质监系统由省级以下垂直管理调整为地方政府分级管理。“两个批复”和《强制性产品认证管理规定》所依据的背景事实已不存在，从法律逻辑上讲，当前市、县（区）级质监部门已不具备强制性产品认证行政执法主体资格。

　　（三）破解的思路

　　从强制性产品认证以往的执法实践来看，全国各市、县（区）级质监部门发挥着强制性产品认证行政执法主力军的作用，但作为行政机关依法行政是基本要求，市、县（区）级质监部门一方面面对日益增加的强制性认证产品投诉举报，一方面面对已不具备强制性产品认证行政执法主体资格的尴尬局面，如仍沿用惯有思维，不顾法规规章存在的冲突与矛盾，开展执法并作出处罚，将面临极大的复议、诉讼风险。因此，笔者也呼吁国家质检总局和国家认监委从制度建设的层面予以高度关注，并在修改行政法规或者出台法规解释上予以支持，以破解基层质监部门所面对的困局。

　　（作者单位：浙江省杭州市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2014年9月刊