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注重顶层设计提升执行效力
——论我国缺陷产品召回联动工作机制建设
■文/黄培东
缺陷产品召回是指产品的生产商、进口商或销售商在得知其生产、进口或销售的产品存在可能引发消费者健康安全问题的缺陷时，依法向职能部门报告，及时通知消费者，收回缺陷产品，采取免费修理、更换等措施消除缺陷的活动。多年的探索与实践表明，缺陷产品召回制度在我国产品质量安全监管中扮演着重要角色，在强化质量安全监管，维护市场经营秩序，保护消费者合法权益等方面发挥了重要作用。当前，随着我国经济社会的不断发展，家用汽车、儿童玩具等消费品数量与日俱增，消费者质量安全意识明显增强，全社会对缺陷产品召回提出了新的更高要求。
现实意义
我国自2004年10月1日正式实施《缺陷汽车产品召回管理规定》和2007年7月24日颁布实施《儿童玩具召回管理规定》至今，缺陷产品召回制度稳步发展，逐步完善，在实践中取得了明显成效。据统计，截至2013年年底，全国已累计实施汽车召回660次，召回汽车1302.5万辆。实施儿童玩具召回125次，召回儿童玩具7.7万件。缺陷产品召回制度正凭借其独有的预防、主动、公益等特性，在质量安全监管工作中发挥出重要作用。
一是质量安全监管的重要组成部分。我国质量安全监管工作体系是在遵循质量发展基本规律，充分借鉴国外成功经验的基础上，逐步探索总结形成的。目前，依照产品进入流通环节的情况，质量安全监管模式分为前市场监管、市场监管、后市场监管三种。而针对不同环节，分别有相应的法律制度安排和具体管控措施。比如，前市场监管包含市场准入、行政许可、强制认证等，市场监管包含企业监督检查、产品质量监督抽查等，后市场监管则包含质量风险监测、缺陷产品召回等。因此，缺陷产品召回是质量安全监管的重要组成部分，是实现质量安全监管目标的重要制度安排。
二是预防质量安全风险的重要手段。缺陷产品召回具有预防的特性。一般而言，我国传统的民事权利救济方式主要表现为违约责任救济和侵权责任救济。而这两种救济方式的应用，通常需要建立在已经确定的损害后果上，即当事人主张救济时，损害已经现实发生。与之不同，缺陷产品召回不以产品发生实际损害为前提，只要生产者发现其生产的产品存在或者可能存在危及消费者人身安全和生命健康的危险，就有义务主动召回其生产并已投入市场的缺陷产品。因此，缺陷产品召回制度是民事救济方式的一种有力补充，是预防质量安全风险的一种重要手段，其实施有利于及时对系统性、安全性质量安全风险发出预警，有利于提早对质量安全隐患进行干预。
三是维护消费者合法权益的重要保障。缺陷产品召回具有公益的特性。保护消费者合法权益，维护社会经济秩序，促进市场公平竞争，是缺陷产品召回制度制定与实施的立足点和终极目标。从本质上讲，缺陷产品召回着眼于整个社会的公共利益和长远利益，从整体上约束企业行为、保护民众权益，体现了现代法“以人为本”的精神和经济法“以社会整体利益为本”的思想。召回制度的实施，有利于保护社会不特定公众的利益，有利于维护社会安全与和谐稳定。
四是实现产品安全管控的重要举措。缺陷产品召回具有主动的特性。以安全为底线，切实保障民生是质监部门的职责所在，也是公共安全监管的必然要求。缺陷产品召回制度确立了以企业自主召回为主、政府部门责令召回为辅的原则。这一制度安排，既具有实体正当的合理性，也具有程序上的便利性。应当看到，缺陷是产品负内部性的必然特征，是产品形成过程中不可避免的客观现象。随着现代科技的发展，生产工艺日益复杂，产品种类更趋多样，单纯依靠政府部门的监管和消费者等外部力量的监督，已很难及时、准确地发现产品的缺陷。因此，实施缺陷产品召回，发挥生产者对其产品性能、质量状况了解的优势，提升企业主动消除缺陷的积极性，有助于降低质量安全监管的行政成本和发现质量问题的社会成本，有助于提高质量安全管控的经济性、科学性和有效性。
主要问题
从整体上看，我国缺陷产品召回制度实施时间不长，与欧美等发达国家相比，在召回工作的法律制度体系、管理体制机制等方面还有差距。从执行情况看，缺陷产品召回在执行力方面还存在薄弱环节，成为制约召回工作向纵深发展的瓶颈和障碍。
一是工作体系不完整。缺陷产品召回管理在国家质检总局层面统一归口执法监督司负责，但在地方层面，由于各地质监系统职能调整等原因，召回工作的职能分工呈现明显的“地方特色”：有的归口质量条线、有的归口稽查条线；有的如上海、江苏、山东等地建立了缺陷产品召回管理机构，有的尚未组建。即便是缺陷产品召回管理机构，也各有不同：有的设在标准化研究机构，有的设在稽查执法机构，有的设在质量管理机构。人员有的纳入事业编制，有的采用聘用制等等。工作体系的不完整和工作格局的不对应，给召回工作的整体部署和有序推进带来了阻碍，容易出现“政出多门、政令不畅”的现象，影响召回工作的执行效力。
二是职能配置分散。缺陷产品召回管理兼具行政与技术的特点，按照现行有关法律制度规定，质监部门履行召回工作职责包含诸多内容。以汽车产品召回为例，国务院《缺陷汽车产品召回管理条例》明确规定，质监部门需承担企业信息备案管理、缺陷调查、责令召回、召回计划备案、召回实施情况监督、召回效果评估、行政执法处罚等职能。在现有的质监工作职能管理体制下，这些工作职责在实践中被分散到质量管理、产品监督、稽查执法、12365投诉举报、召回技术机构等多个业务条线。各业务部门自成体系、分路把守，召回工作呈现发散式的管理状态。当缺乏强有力的协调联动机制予以统筹协调和有效串联时，召回工作的职能整合和协同推进将面临巨大挑战。
三是信息沟通不畅。缺陷产品召回的前提和基础是产品缺陷信息。目前，质监部门主动获取缺陷产品信息的渠道，主要包括产品质量监督抽查、企业日常监督检查、消费者投诉举报等。工作实践表明，绝大多数地方质监部门的监督抽查和投诉举报，在职能分工上分别归口监督条线和稽查12365条线，与召回工作分属不同部门。当部门间缺少有效的横向联系和信息对接，缺乏联动合作工作机制约束时，相互间将处于分割孤立状态，容易导致召回工作信息沟通不畅、互通共享受阻，直接影响召回工作的持续、有效推进。
加快构建联动工作机制
缺陷产品召回关系企业长远发展，关系消费者切身利益。在本届政府大力推进行政体制改革简政放权，深化行政审批制度改革，提高政府行政效率的大背景下，缺陷产品召回作为事后监管的重要手段之一，是与这一轮改革方向一致的，应当予以重视，并逐渐强化。当前，在新形势下，进一步完善召回工作体系，加快构建协调联动工作机制，实现对缺陷产品的综合监管、科学监管、有效监管，对提高召回工作的执行力和有效性，具有重要的现实意义。
（一）注重顶层设计，探索建立完整统一的召回工作体系。
针对召回工作“多头、分散、自发、低效”的弱势管理现状，为整合管理职能，提高管理效率，一些地方质监部门曾做过探索，如成立“召回工作领导小组”，以非编制机构代行相关管理职能。但从实践来看，由于涉及部门众多、责任不甚明晰，效果并不理想。因此，要从体制上解决召回工作执行力不足问题，有两种可选方案。
一是建立综合性召回管理机构是根本途径。抓好顶层设计，打破现有的“条线分割、职责分散”的职能配置格局，从总局、省级局、基层局层层对应，适度归并工作职能，理顺工作关系，扩大召回工作管理职能权限，探索创设缺陷产品召回综合管理部门。从总局层面来看，该部门的职能定位应当包括：负责召回管理制度建设，牵头制修订相关配套制度和措施；负责召回管理整体规划、计划的制定，统筹地方以监管为核心的职能业务建设；负责召回管理平台和手段建设，建立和完善缺陷产品信息管理、缺陷调查、效果评估、投诉处置等平台，牵头整合、修订、完善监管方式；统筹召回工作专项部署，牵头实施地方召回工作情况督查、绩效考核等。只有从上到下建立起综合性召回管理机构，才能从根本上解决适应召回工作内在要求的机构设置难题，破解制约召回工作向纵深发展的瓶颈问题。
二是构建上下对应的联动工作体系是当务之急。必须看到，建立综合性召回管理机构是一个系统工程，其构建非一朝一日可以完成。当前，在现有的工作职能格局下，首要任务是要结合总局召回工作归口执法监督司的现状，以制度文件等形式明确地方质监部门召回工作的归口管理部门、技术机构建设、工作职责分工等重大事项，集中力量加快建立“上下对应、职能统一”的召回工作联动管理体系，由此保障召回工作部署顺畅、对接有效、执行有力，提高召回执行的效能。
（二）注重机制完善，积极建立统筹协调的召回管理体系。
缺陷产品召回在履职事权上，涉及质监行政管理的诸多职能，必然要衔接和对应不同监管条线的职能要求。因此，有必要从体制机制入手，打造“职能分明、功能完备、协调统一”的召回工作格局。
一是科学定位召回管理的“职、权、责”。要针对召回管理工作“量大面广”的特点，积极构建“三位一体”的工作体系。即充分发挥总局在宏观指导、省级局在统筹协调、基层局在行政执行方面的功能，科学界定不同层级管理部门的工作职责和权力边界，汇聚各方资源优势，形成齐抓共管合力。要针对召回管理工作独具的“行政+技术”的特点，积极构建“行政与技术相融合”的工作体系。即充分发挥质监部门的行政管理优势和召回管理技术机构的技术特长，加强力量整合，强化协同合作，共同提高缺陷调查、分析认定、效果评估等工作精度。
二是合理再造召回管理的工作流程。要针对当前我国召回管理工作职能“上级事权”的特点（如汽车产品召回采用中央事权监管模式，儿童玩具召回采用省级事权监管模式），面对未来召回数量可能激增的发展趋势，逐步下沉工作重心，通过完善召回工作法律制度，赋予基层质监部门监管职责和权限，发挥基层的行政职能优势。要针对召回管理工作“指挥、执行、反馈、控制”尚未形成闭环的现状，突出强化“反馈、控制”环节的工作流程设计，明晰上级决策指挥、基层执行反馈的循环责任流程，强化下级监管部门执行结果的反馈分析和上级监管部门的指导考核功能。
（三）注重信息共享，积极建立联合互动的召回管理机制。
缺陷产品召回具有技术性强、信息量大等特点，其深入推进需要信息资源的辅助和支撑。在实现信息共享方面，要着力抓好三方面的工作。
一是加强部门联合与互动。要针对召回管理工作“职能分散”的现状，注重质监系统同一层级质量、监督、稽查等不同职责部门间的联合互动。通过制定联动工作制度、完善工作对接流程等，建立信息共享、联合调查、联动执法办案等协同配合机制，着力解决好各部门间信息对接滞后、综合协调薄弱等问题，实现从纵向的“各自为政”监管向纵横结合的“协同配合”监管转变。
二是加强信息采集与研判。要针对召回管理工作“信息量大”的特点，加强缺陷产品信息的归集、分析、评判、应用等各个环节的技术平台建设。通过加强技术机构能力建设，加快专业技术力量培育，发挥专家队伍作用，提升对缺陷产品信息的甄别、分析、研判能力，为形成客观准确的科学结论创造条件。
三是加强信息互通与反馈。要发挥基层质监部门在缺陷产品召回行政监管、回访调查、执法处罚等方面的作用，进一步充实基层监管力量，强化上下联动和左右联合，加快形成信息互通与反馈机制，最大限度地发挥信息资源的作用。
（作者单位：上海市质量技术监督局）
《中国质量技术监督》2014年7月刊
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