《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》解读

　　■文/菁 菁

　　近日，国家质检总局公布了新修订的《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》（以下简称《实施办法》），自2014年8月1日起施行。质检总局2005年9月15日发布的《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》、2006年12月31日发布的《工业产品生产许可证注销程序管理规定》以及2010年4月21日发布的《国家质量监督检验检疫总局关于修改〈中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法〉的决定》同时废止。据质检总局法规司司长许新建介绍，质检总局对《实施办法》的修订自2011年4月启动，在修订过程中广泛听取了社会各方面意见和建议，并经历了反复修改。新的《实施办法》根据深化行政审批制度改革的新要求，重点对行政审批权限下放及管理、行政许可机关职责划分、委托加工备案、现场核查、生产许可目录的制定发布等方面进行了重大调整，同时对工业产品生产许可申请主体资格、生产许可的退出制度、企业委托生产标识、法律责任等方面进行了修订和完善，适当地放宽了市场准入要求，减少了行政干预，强化了市场主体责任，加严了事后监管，依法界定、厘清了政府与市场的关系，对加快质检职能转变、创新监管方式、改善宏观管理、维护行政相对人权利和保障民生都具有重大意义。

　　历时三年修订

　　工业产品生产许可证制度是为了保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品质量安全而建立起来的一项行政许可制度，是生产许可制度中的重要组成部分。质检总局产品质量监督司司长梅建华介绍，从1984年国务院颁布《工业产品生产许可证试行条例》，正式建立实施这项制度，到今年已经整整30年。作为一项技术审查和政策约束相结合的强制性管理制度，生产许可证制度已经成为在社会主义市场经济条件下，强化质量监管、规范市场秩序、落实产业政策的一项重要制度安排。通过加强质量监管，维护市场秩序，弥补市场失灵，维护消费者权益，正是政府的重要职责。按照国务院关于转变政府职能和行政审批制度改革的要求，要进一步增强生产许可证制度的权威性、科学性和有效性，做到不该管的坚决放开，该管的要依法依规切实管住管好，这也是修订原《实施办法》的出发点。

　　2005年6月《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》公布后，质检总局制定了原《实施办法》，进一步完善了生产许可证管理工作制度。许新建指出，在多年的工作实践中，该办法确实发挥了很好的作用，但在新形势下，也存在一些不适应和不符合的问题，如现行办法对申请主体条件、委托加工备案等规定，已不适应市场经济发展的要求，需要通过修改规章予以调整；现行办法对许可后续监管的规定不足，特别是对于企业取得生产许可后的生产经营、标识标注在义务规定和法律责任规定方面还存在空白；对于生产许可的撤回、撤销、注销等需要在现行规章的基础上作进一步补充、完善，提升规章的可行性和统一性；现行规章对核查人员、审查机构赋予了行政许可工作职责，不完全符合当前全面深化行政审批制度改革，激发市场活力，创新发展动力的要求……面对这些问题，需要对规章进行相应修改。

　　2011年4月，质检总局正式启动修订工作，并在修订中通过各种形式，广泛听取系统、相关行业、企业、消费者、法律专家等社会各方面意见和建议。根据各方反馈意见，质检总局相关部门针对行政相对人比较关注的条款，例如试生产申请取证产品、取消委托备案等规定，进行了重点研究和修改完善，最终完成了新《实施办法》的起草工作。2014年4月21日，修订后的《实施办法》公布，对工业产品行政许可改革工作将起到引领、推动和保障作用。

　　更加科学实用

　　据质检总局相关部门负责人介绍，新的《实施办法》主要在以下几个方面进行了修订。

　　《实施办法》增强了生产许可目录制定的科学性和透明性。《实施办法》第三条指出：“实行生产许可证制度的工业产品目录由国家质量监督检验检疫总局会同国务院有关部门制定，并征求消费者协会和相关产品行业协会以及社会公众的意见，报国务院批准后向社会公布。”生产许可证目录的确定和调整，社会涉及面广，与人民群众利益密切相关，因此，在目录的制定发布程序中增加了听取社会公众意见环节，广泛听取各领域和各阶层大众的意见，有利于推进决策的民主化、科学化。

　　梅建华介绍，《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》规定，我国对直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品实行生产许可证管理。工业产品的质量安全通过消费者自我判断、企业自律和市场竞争能够有效保证的，或者通过认证认可制度能够有效保证的，不实行生产许可证制度。列入目录的具体产品是针对其质量安全实际状况作出的选择，这个目录应当是动态的。一方面，对于通过实施许可管理，行业比较规范、质量比较稳定的产品，应当取消许可证管理；另一方面，对于系统性、行业性质量问题比较突出的产品，应当及时纳入进来。在制定目录的过程中，听取社会多方面包括公众的意见，目的就是要动员企业、行业协会和消费者参与质量工作，构建质量安全社会共治机制，进一步发挥这项制度为民利民的作用。

　　同时，《实施办法》调整了申请生产许可主体资格规定。经过充分研究和听取地方意见，《实施办法》规定只要具有《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》要求的营业执照，即具备生产许可证的申请主体资格，取消了原《实施办法》对集团公司及其子公司、分公司或者生产基地“必须有企业法人资格”的特别规定，进一步放宽了市场准入条件。新《实施办法》在删除了对企业法人资格要求的同时，也进一步明确了企业所具备的营业执照应当与拟从事的生产活动相适应，避免了企业营业执照不能涵盖生产许可所明确的活动范围问题。

　　《实施办法》还取消了委托加工备案有关规定。原《实施办法》规定以委托加工形式组织生产的，委托企业和被委托企业必须分别到所属省级质监局备案。从执行情况和目前实际看，委托加工是市场经济中一种常见形式，对其过多干预必要性不大。为此，新《实施办法》删除了委托加工备案的规定，有利于行政管理从事前审批到事中、事后监管的转变。许新建说，这些修订也体现了便民高效，以行政相对人的合法权益作为出发点和落脚点，大大提高了行政效率，方便了相关企业。

　　《实施办法》明确界定了行政机关的职责权限。按照《行政许可法》的有关规定，受行政机关委托，承担相应行政许可实施内容的机构只限于行政机关，而不能是其他组织。《实施办法》对不完全符合上位法要求的有关核查人员、审查机构等的管理要求进行了删减，明确了责任主体和工作权限，实现权责一致，同时也为进一步规范管理核查人员、审查机构等奠定基础。该办法也明确规定了现场核查观察员制度，将近年来实践证明行之有效的现场核查观察员制度正式确立下来，在创新行政管理方式上取得了新突破。《实施办法》第十七条指出：“实地核查工作中，企业所在地省级质量技术监督局或者其委托的市县级质量技术监督局根据需要可以派1名观察员。”明确要求企业所在地省级质量技术监督局或者其委托的市县级质量技术监督局可以派一名观察员，以保障现场核查工作的公开、透明、合法，切实维护行政相对人权利。

　　值得关注的是，《实施办法》突出强化了对省级发证管理和监督的相关规定。按照行政审批制度改革要求，生产许可证审批权限不断下放。《实施办法》对省级发证的重要环节做出了统一规范，直接将省局明确为具有许可核准权力的部门，细化了省级发证工作程序，明确了总局和省局相应的权利、义务，有利于创新监管方式，落实监管责任。梅建华解释说，按照国务院深化行政审批制度改革的要求，质检总局严格规范生产许可审批管理，最大限度地取消和下放生产许可审批项目。目前实行生产许可证管理的61类产品中已有21类产品下放到省级质监部门审批发证。加强对省级发证工作的监督管理，是生产许可证管理的重要内容。《实施办法》直接将省局明确为具有许可核准权利的部门，强化了对省级发证管理和监督的相关规定，细化了发证工作程序，对重要环节作出了统一规范。通过完善省级发证工作制度，不仅可以尽量避免由于调整管理方式出现监管真空，而且有利于提高质检部门依法行政水平。

　　《实施办法》在取消委托加工备案管理制度的同时，在委托加工的产品标注方面加严了管理。相比原规定，新的《实施办法》要求具有委托加工的产品生产许可证的委托企业，除标注被委托企业的名称、住所、生产许可证标志和编号外，还必须同时标注自己的名称、住所、生产许可证标志和编号。

　　生产许可的退出制度是生产许可证后监管的重要内容，新的《实施办法》对其作出了明确规定：一是补充完善了生产许可证撤回、撤销、吊销、注销的具体情形。主要是将《工业产品生产许可证注销程序管理规定》（质检总局第93号令）中的相关规定并入新《实施办法》，提升了规章的可行性和统一性；二是对撤回、撤销、吊销、注销的具体工作程序和相应主体进行了明确和规范；三是在具体制度规定上，不仅与《行政许可法》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》等上位法保持一致，同时也与《质量监督检验检疫行政许可实施办法》（质检总局第149号令）等部门规章协调统一。

　　对实际工作中经常出现的企业中途停止申请取证的情况，以及因其他客观原因导致许可工作无法继续的情形，《实施办法》增加了终止许可的有关程序，以保证生产许可证管理的权威性。同时，针对目前企业不按规定及时申请延续生产许可证的突出问题，明确规定企业凡在有效期届满之前未提出延续申请的，行政机关有权依法注销原有证书。而在完善法律责任方面，对于《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》以及原《实施办法》没有规定的一些违法行为，如企业未按规定提出生产许可变更申请、冒用他人证书、未能持续保持取得生产许可规定条件、委托无证企业生产等行为的，新的《实施办法》都进行了修订和完善，进一步细化了相应的法律责任，减少了监管漏洞。

　　梅建华指出，《实施办法》进一步完善了许可退出制度，增加了终止许可的有关程序，明确了许可证有效期届满未延续视为无证生产的规定，细化了未按规定办理生产许可变更事项、冒用他人证书、未持续保持获得生产许可的条件等违法行为的法律责任。希望通过对申请与受理、审查与决定、延续与变更、终止与退出等各个环节的全过程监管，真正做到从生产源头有效防范质量安全风险，增强质量监督效能，督促企业落实主体责任，规范行业健康发展。

　　《中国质量技术监督》2014年6月刊