影响儿童玩具召回的因素与行政监管

■文/黄培东

　　本文介绍了儿童玩具召回管理的特点，分析了影响召回工作的内外因素，提出了质监部门加强行政监管、强化因素控制的方法和途径。

　　儿童玩具是指设计或预定供14岁以下儿童玩耍，经过加工制作并用于销售的产品。作为我国的传统优势行业，历经多年高速发展，自上世纪80年代起，中国已成为全球最大的玩具生产国和出口国。然而，受多种因素的影响，我国儿童玩具产品的整体质量水平还存在较大波动，儿童玩具召回管理工作方兴未艾。当前，在经济全球化的大背景下，加快完善儿童玩具召回管理体制机制，充分发挥召回工作事后监督的作用和功能，对提升我国儿童玩具产品质量水平、促进企业转型升级等，具有重要的现实意义。

　　特  点

　　儿童玩具是儿童开启智慧、认知世界的重要工具，是儿童成长过程中的重要伙伴。我们无法想象，对儿童而言，一个没有玩具的世界会是如何的暗淡与无趣，而一个缺乏安全保障的玩具对孩子的身心健康又会带来何等的伤害与损伤。2007年8月，为保障儿童的健康和安全，预防和消除儿童玩具产品缺陷可能导致的伤害，国家质检总局制定颁布了《儿童玩具召回管理规定》（以下简称《规定》），明确了预防和消除儿童玩具产品缺陷的责任主体，细化了生产经营者的责任与义务，规范了儿童玩具召回活动。当前，儿童玩具召回管理工作具有以下三个重要特点。

　　一是强化产品质量安全监管的重要手段。加强产品质量监督管理，保护消费者合法权益，维护社会经济秩序，是质监部门的职责所在。从目前我国的质量监管体系来看，依据产品进入销售环节的不同，通常分为前市场管理、市场管理和后市场管理三种模式。就儿童玩具而言，针对上述环节分别采取的是3C认证制度、质量监督抽查制度和缺陷召回管理制度。因此，实施儿童玩具召回管理是产品质量监管的重要内容，是保障儿童免受缺陷产品危害的有效手段和救济方式，也是促进儿童玩具生产企业提高管理水平的重要手段。

　　二是有现实的必要性和紧迫性。一方面，我国的儿童人数和玩具产量众多。中国第6次人口普查结果显示，我国0岁～14岁儿童超过2.2亿，约占人口总数的16.6%。随着我国经济社会的发展，城乡居民消费支出中儿童玩具消费的比重增长迅猛。与此同时，作为全球最大的玩具生产国，我国现有各类玩具生产企业逾8000家，每年生产、加工的儿童玩具数量数以亿计。仅2013年，中国的玩具出口就达247.32亿美元，约占世界玩具市场的70%。另一方面，我国玩具行业虽经30多年的发展，在一定程度上形成了产业集群化、企业规范化的特点，但与发达国家和地区相比，在产品的自主设计、精艺加工、品牌建设等方面差距明显。特别是我国目前仍有大批玩具生产企业采用贴牌生产（OEM）或为跨国公司代加工方式，在产品的设计、制造、指示等方面存在薄弱环节，导致产品质量不稳定。仅2013年，欧盟非食品类消费品快速预警系统（RAPEX）发布对华产品通报251起，其中玩具类产品达101项，占比40.2%。因此，大力加强儿童玩具召回管理，提高召回工作效率，对保障我国儿童健康安全、提高企业市场竞争力等方面，具有现实的紧迫性。

　　三是有坚实的工作基础和保障。自2007年《规定》颁布实施以来，全国质检系统深入开展了儿童玩具召回管理工作，取得了明显成效。截至目前，全国已累计开展召回175起，召回缺陷儿童玩具10万余件。全社会对儿童玩具质量安全意识普遍增强，对缺陷产品危害认识明显提升。召回工作制度逐步完善，《规定》出台之后，国家质检总局先后制定了《儿童玩具召回信息与风险评估管理办法》、《监督抽查不合格儿童玩具召回管理办法（试行）》等相关配套制度，并在市场购样检验、企业现场缺陷调查等方面进行了积极探索。召回工作体系逐步健全，形成了儿童玩具召回国家质检总局和地方质监部门层级管理机制，在国家和上海、江苏、广东等部分地方层面成立了缺陷产品召回管理机构。这些都为深入开展儿童玩具召回管理提供了强有力的舆论、制度和体系保证。

　　影响因素分析

　　（一）定义

　　儿童玩具召回是指按照规定程序和要求，对存在缺陷的儿童玩具，由生产者或者由其组织销售者通过采取相应措施（如补充或修正消费说明、退货、换货、修理等方式），有效预防和消除缺陷可能导致的损害的活动。

　　（二）影响因素

　　从唯物辨证的角度看，事物的发展由内外因共同作用形成，但二者在事物发展中的地位和作用却不相同。内因是根本，外因是条件。内因决定着事物的根本属性，外因通过内因推动事物发展。通过对召回定义的分析，我们可以发现，影响儿童玩具召回工作的因素复杂多样。召回效果的好与坏，既受企业内部因素的影响或制约，也受外部环境因素的激励或制约。

　　1．企业因素是召回工作的决定性因素。企业因素是指存在于企业内部的人员、物质、制度、信息等方面的相关因素。《规定》第六条明确指出，生产者应当对其生产的儿童玩具质量安全负责，并按照规定的要求，对儿童玩具进行缺陷调查、风险评估以及实施召回。因此，在影响召回工作的各种因素中，企业因素是内因，对召回工作起着至关重要的作用，决定着召回的实际效果。

　　2．环境因素是召回工作的能动性因素。环境因素，是指与企业有关联，并存在于企业之外的物质、信息、人际等方面的相关因素。《规定》中除明确了生产者的儿童玩具质量安全主体责任之外，还明确了各级质监部门、专业技术机构等单位的召回监管职责，并规定了任何单位和个人有投诉、举报儿童玩具缺陷和伤害等信息的义务。因此，在影响召回工作的各种因素中，环境因素是外因，通过影响企业的行为对召回工作产生间接影响，发挥能动作用。

　　（三）因素分析

　　事实上，无论是企业因素还是环境因素，其包含的内容都十分丰富。具体到儿童玩具召回工作，需要我们逐一分解，认真分析。

　　1．企业因素分析。企业因素包含多个方面，比如：企业的召回责任意识，发现问题、改进问题的能力以及内部工作制度体系等。这些因素对召回的影响程度各有不同。

　　一是“人”的因素是首要原因。在人的因素中，企业领导者的召回责任意识和员工（特别是召回管理人员）的质量素养，是关系企业质量管理水平和召回工作成败的最重要因素，直接影响召回的实施。

　　二是“能”的因素是关键原因。“能”是指企业组织实施召回工作的能力。企业的召回能力体现在现场管理、缺陷调查、召回实施等在内的企业各类质量组织的建立，以及各组织对召回监督把关功能的发挥方面，是影响召回的重要因素。

　　三是“法”的因素是主要原因。“法”是指企业召回工作的方法和体系。其包括召回工作制度、标准、规范、程序和步骤等，贯穿于企业召回管理的全过程，与其他相关因素互为补充和渗透。当企业的召回制度不全、程序规定不严、标准要求不高、贯彻落实不力时，必将导致召回工作难以有效实施。

　　2．环境因素分析。环境因素通常包含政策环境（如产业政策、管理政策等）、法治环境（如法律法规、监督执法等）、社会环境（如市场运行机制、社会质量意识等）3个方面。其中，从质监部门行政监管的角度来看，影响儿童玩具召回的环境因素包含以下三个方面。

　　一是制度建设是基础。健全、完备的法律制度体系，是儿童玩具召回工作有序推进的基本保障。召回制度的健全和完善，即有利于提升召回工作的社会影响力，也有利于政府部门监管行为的规范。当前，我国儿童玩具召回管理制度以部门规章形式出现，法律层级较低，适用效力偏小，社会影响面有限。与我国蓬勃发展的儿童玩具产业相比，召回管理制度的健全与完善迫在眉睫。

　　二是管理方式是关键。科学、高效地召回管理手段和方式，是实现儿童玩具召回工作任务目标的关键所在。从工作实践来看，儿童玩具的召回程序包含了企业信息备案、信息管理、缺陷调查、风险评估、召回实施、召回效果评估、执法处罚等多个环节。在这些程序中，既涉及政府部门的行政监管，也涵盖技术机构的技术支持，每一个环节都可以成为一个单独系统独立运行，并与产品监督抽查、风险监测、执法办案等质监工作紧密相连。因此，要提高召回工作效率，建立一套高效、科学的管理机制和方式必不可少。

　　三是工作体系是保证。完整、合理的管理工作体系，是确保儿童玩具召回工作顺畅运行的根本保证。从目前来看，我国儿童玩具召回实行的是总局和省级质监部门两级管理体系，相关专业技术机构提供技术管理支撑。随着召回工作的深入，召回工作任务将日益繁重，原有的工作体系由于缺乏基层力量的有力支持，在工作实践中将不可避免地出现“头重脚轻”的问题，容易造成召回工作的执行力下降。

　　加强行政监管

　　质监部门是推进儿童玩具召回制度的重要力量，在实施召回监管过程中起着举足轻重的作用。当前，面对我国儿童玩具召回制度存在的问题，质监部门需要发挥主力军作用，在借鉴国外先进的产品召回制度和有效做法的基础上，紧紧抓住工作的“牛鼻子”，围绕影响儿童玩具召回的内外因素，加强因素管控、整合各方资源、构建合作平台，积极探索建立与形势发展需要相适应的召回管理工作新机制。

　　（一）加强内因管理，着力发挥企业责任主体作用。针对企业在儿童玩具召回工作中存在的“意识、能力、体制”方面的短板，质监部门应加强行政指导，强化宣贯培训，引导企业发挥召回工作的主动性和能动性。

　　一是加强宣贯培训，提高企业的召回主体意识。要以企业法人代表、质量负责人为重点，深入开展儿童玩具召回制度宣贯，普及召回知识，提升认知水平。要加强企业质量诚信体系建设，使企业正确认识产品召回与企业社会责任、品牌形象的关系，推动企业积极主动地开展召回工作。

　　二是加强专业指导，提高企业的召回工作能力。要发挥召回管理机构的技术优势和特长，加大对企业召回工作的指导、帮扶力度，在企业信息备案、缺陷调查、召回实施等方面提供专业技术指导，为企业有序开展召回工作奠定基础。

　　三是加强质量引导，提高企业的召回工作效能。要发挥质监系统行政与技术优势，有针对性地为企业提供质量管理、标准建设、技术检测等服务，帮助企业提升“发现问题、分析问题、解决问题”的能力。要发挥质量政策对召回工作的规范、引领作用，探索将质量激励、质量诚信等机制应用于召回管理中，通过表彰先进、树立典型、加大失信惩戒力度等，强化企业召回主体意识，催生企业召回工作的积极性。

　　（二）加强外因管控，着力构建新型的召回工作体系。针对质监部门在儿童玩具召回工作中承担的职责和任务，突出工作重点，坚持“问题导向”，着力破解发展中的瓶颈和难点问题。

　　一是完善制度建设，提高法律保障。着力提升立法层次，针对《规定》立法等级偏低、影响力有限的现状，借鉴《缺陷汽车召回管理条例》的立法经验，加快研究提升儿童玩具产品召回制度立法等级的可行性，提高儿童玩具召回制度的社会影响面。丰富法律内容，进一步细化儿童玩具召回中质监部门的职能划分、职责要求和管理程序，明晰生产者、经销者应承担的法律责任和相关义务，明确消费者的权利和义务。加大执法处罚力度，提高惩罚性赔偿数额，提升法律的权威性。完善相关配套制度，针对召回工作中涉及的不同环节，研究制定儿童玩具召回管理、技术、信息、程序等配套制度，为召回制度实施创造条件。

　　二是完善工作方法，提高监管能力。加强部门联动机制建设，将儿童玩具召回与质监部门日常监督检查、产品质量抽查、行政执法处罚等工作有机结合，提高召回工作的整体效能。加强市场购样检验制度建设，借鉴产品质量监督抽查的成熟经验，进一步完善工作程序，规范操作流程，将购样检验与产品伤害监测、质量风险监测等有效衔接，提高购样检验的有效性。加强技术机构能力建设，加大缺陷产品分析和检测能力建设的投入力度，建立以检测机构为核心、行业专家为支撑的召回技术支持和专家研判体系。

　　三是健全工作体系，提高监管效率。加强资源整合，发挥各方合力，探索建立“行政与技术相融合”的“四位一体”的儿童玩具召回工作体系。针对召回工作兼具技术性（如信息管理、风险评估等）和行政性（如缺陷调查、执法处罚等）的特点，加强质监部门、技术机构、检验检测单位的联合，着力搭建“行政与技术融合”的工作平台，发挥各方资源优势，形成工作合力。针对召回工作中存在的执行力不足的问题，加强质监系统上下联动，着力搭建总局、省级局、基层局、技术机构“四位一体”的工作体系，形成总局统一组织、省级局统筹协调、基层局实施缺陷调查和执法处罚、技术机构提供技术保障的召回工作合作监管、信息共享机制。

　　（作者单位：上海市质量技术监督局）

　　《中国质量技术监督》2014年6月刊