就高核定 统筹支持 预算保障

　　■文/郑  颖 熊欢咏 林松金 黎  毅

　　日前，国家质检总局、中央编办、国家发展改革委、财政部、人社部等五部门联合印发了《关于调整省级以下质监行政管理体制的指导意见》（以下简称《意见》）。回顾我国质量技术监督（以下简称质监）事业发展的历程，学习了《意见》，特别是“保障经费投入、促进事业发展”等章节，结合贵州、湖北、广西等地区质监经费保障工作的实际，让我们最深刻的体会就是国家一如既往地重视、加强质监部门的经费保障工作。

　　回顾质监体制的历史变革

　　1988年以来，国家连续对质监体制进行了五次重大改革，同时也带来了五次重大变化。

　　第一次改革在1988年。国务院决定把原国家标准局、国家计量局和国家经委质量管理局合并组建国家技术监督局，实现了标准、计量、质量三位一体工作体制，提高了质监工作对国民经济发展的有效性。

　　第二次改革在1993年。国务院赋予质监部门“综合管理”和“行政执法”两大职能，从职责上明确了质监部门的定位，使质监事业发展迈出了新的、关键性的一步。

　　第三次改革在1998年。国务院决定质监部门实行省以下垂直管理。这符合当时历史条件下社会主义市场经济发展的规律，为克服地方保护主义，建立统一开放、竞争、有序的现代市场体系，提供了管理体制上的保证，使质监事业迈出了具有战略意义的一步。

　　第四次改革在2001年。党中央、国务院为加强质检工作并应对入世，决定组建国家质检总局，明确质监部门要以“狠抓源头，提高质量”为重点，保证公正执法，在整顿和规范市场经济秩序中发挥更加重大的作用。

　　第五次改革在2011年。国务院做出了调整省级以下质监部门行政管理体制，加强食品安全监管的决定，提出了质监部门分级管理的改革要求，提出了加强食品安全监管的重点要求，提出了推进改革的措施要求，对质监事业产生了重大而深远的影响。《意见》也正是基于国家此次对质监体制改革而配套研究出台的。

　　经费保障政策一脉相承

　　回顾质监部门的五次重大改革，特别是2001年国家质检总局成立以来，每次涉及质监体制的变化、职能的调整，国家对质监部门经费保障都给予了高度重视和大力支持。这不禁让我们想起，2001年7月13日朱镕基总理到质检总局视察时的重要指示，“质量技术监督部门是行政执法部门，不能让他们去创收，否则就会影响了公正性，应该保证吃皇粮”。

　　2002年～2014年国务院以及财政部等部门针对质监部门经费保障的特点和实际，先后研究出台了“3+1”的经费保障政策。“3”指的是：《关于进一步做好工商行政管理和质量技术监督部门经费保障工作的通知》（国办发[2002]55号）、《财政部质检总局关于进一步做好质量技术监督部门经费保障工作的通知》（财行[2006]13号）和这次的《意见》，这三个文件是覆盖质监业务全领域的经费保障文件。“1”指的是：《财政部质检总局关于进一步做好质量技术监督部门食品安全监管经费保障工作的通知》（财行[2011]183号），这个文件是专门针对食品质量安全经费保障工作的。

　　研读“3+1”经费保障政策，给我们最鲜明的感受就是——政策一脉相承。

　　一是从基本支出经费保障角度看。55号文件规定，“质监部门编制内人员工资、津贴等经费按时足额拨付，妥善安排质监部门工作人员基本医疗保险和住房改革等经费，进一步改善生活条件，稽查队伍在核定编制前要保证现有稽查队伍所需经费，公用经费按高于当地一般行政机关的标准安排”。13号文件对上述55号文件的要求又进行了再强调。《意见》除延续了55号文件的有关精神外，还提出了，“人员经费不低于调整前水平，市县质监部门在职及离退休人员的收入水平和各项待遇低于地方政府同职级人员的，按照地方政府同职级人员标准执行，高于地方政府同职级人员的，暂维持现有水平不变，长期聘用人员费用，不低于调整前水平”等有关要求。

　　二是从项目经费保障角度看。55号文件指出，“对打假办案、执法检查等业务所需经费给予重点保证；大案、要案及特殊任务所需经费，专项报批，专项安排，专款专用；技术机构承担行政职能所需经费应予保障”等。13号文件在55号文件提出的“打假办案、执法检查”范围基础上，进一步增加了对“食品质量安全、特种设备安全、计量、标准化、质量管理等专项业务所需经费要予以重点保证”的要求；而且13号文件还首次强调了“突发事件”的经费保障问题。183号文件专门对“食品生产许可证、监督抽查、风险监测、打假办案、执法检查、问题产品召回、质量追溯、质量统计分析等专项业务所需经费”强调了要“列入年度预算，按时拨付，足额到位”，对于“列入预算予以保障”的表述，是历次质监经费保障文件中首次提出。《意见》则针对质监行政体制分级管理的特点，重点强调了，“保证质监系统技术机构体系相对完整”和“省级财政部门应加大统筹支持力度”的要求。同时《意见》还重申了“应将质监部门的能力建设和业务工作经费纳入财政预算给予保障”等有关要求。

　　三是从中央财政经费支持的角度看。55号文件指出，“中央财政通过专项转移支付方式给予适当补助”。《意见》中除继续坚持了55号文件的有关原则外，还强调了中央财政的支持要“随财力增强”。另外，183号文件从中央财政经费使用的角度强调，“按规定用途使用中央财政专项转移支付资金，不得挤占、挪用”。

　　四是从规划的角度看。55号文件强调，“基础设施建设应纳入本地区的社会发展计划，统一规划和管理，有计划地安排基础设施建设经费，逐步解决基础设施条件简陋、设备陈旧等问题”。《意见》中除遵循了55号文件上述相关要求外，还着重强调，“协调发展改革部门，将质量工作列入发展规划”的问题。

　　五是四个经费保障的文件都一以贯之地强调了对贫困地区质监工作要“倾斜支持”的原则。

　　多年质监经费保障的实践工作告诉我们，截止《意见》发布之前的三个经费保障文件，均有力地促进了质监事业的健康发展。

　　我们选取了55号文件发布当年2002年、“十五”末年2005年、“十一五”末年2010年以及2012年的全国质监系统有关财务数据进行了对比，不难发现三个经费保障文件有效地促进了质监事业的发展。比如，全国质监系统总收入2012年比2002年增长了4.5倍；专用仪器设备存量2012年比2002年增长了6.3倍；交通运输工具存量2012年比2002年增加了3.6倍；房屋建筑物存量价值2012年比2002年增加了8.6倍；人均收入（即：总收入/实有人数）2012年比2002年增长了4.3倍（见图：四个节点年度质监系统有关指标对比）。我们期待着这次《意见》的发布和实施将进一步促进质监事业的发展，特别是质监经费保障工作。

　　准确把握新的经费保障政策

　　通过学习，我们发现《意见》中关于经费保障的表述，至少有六点区别于以前的经费保障文件。

　　一是“就高”核定。《意见》要求，第一职工收入和待遇就高核定，“市、县质监部门在职及离退休人员的收入水平和各项待遇低于地方政府同职级人员的，按照地方政府同职级人员标准核定；高于地方政府同职级人员的，暂维持现有水平不变”。第二公用经费要按照高于当地一般行政机关的标准安排。

　　二是“统筹”支持。《意见》要求，质监行政体制分级管理后，省财政部门要加大统筹支持力度，重点支持省级质监部门统一部署的综合管理和行政执法工作；重点支持省以下质监部门能力建设和办案、监管等工作；重点支持“老少边穷”地区质监工作；重点支持体制调整前的遗留债务问题。做好“统筹”，我们认为首先需要省质监部门与省财政部门密切配合，积极做好统筹支持的基础工作。

　　三是“预算”保障。《意见》要求，地方各级财政部门应按照分级负担的原则将同级质监部门的能力建设和业务工作所需经费纳入财政预算给予保障。省质监部门按照事权与责任相适应的原则应加强对省以下各级质监部门经费保障工作的指导；省以下质监部门要积极协调同级财政、发改等部门具体做好经费保障工作，争取经费支持。

　　四是“纳入”规划。《意见》中除仍坚持了55号文件要求的“质监部门基础设施建设应纳入本地区经济社会发展计划”外，还重点强调了将“质量工作”列入发展规划的要求；重点强调了做好“十二五”规划及各类专项规划的调整、衔接工作，尤其是对列入规划的重点项目要纳入地方发展改革部门的规划和计划并予以保障。

　　五是“首次”提到。以前的三个经费保障文件均未提及聘用人员费用问题。我们学习后感到这次发布的《意见》，本着实事求是的态度明确了“需要长期聘用人员费用，不低于调整前的水平”的要求，客观上明确了长聘人员费用问题，有助于质监事业特别是质监技术机构的健康发展，也保证了队伍的稳定。

　　六是“增长”机制。此次发布的《意见》中，两次出现类似“经费逐步增长”的说法。即人员经费、公用经费要建立经费逐步增长机制；中央财政在现有支持政策不变的基础上，也要随财力增长逐步增强支持。

　　落实好《意见》要找准五个点

　　找准“开源”结合点。我们认为《意见》的贯彻实施，必将在新形势下有力地促进质监部门的经费保障工作，有力地促进质监事业的健康发展。这其中就需要各级质监部门以《意见》为抓手，积极、主动争取地方政府及财政、发改等部门的支持。多年经费保障实践工作告诉我们，新形势下，争取政策、经费支持的关键是要找准五个“结合点”。

　　一是紧紧围绕国务院《计量发展规划（2013年-2020年）》来争取对计量各领域的经费投入。

　　二是主动抓住《特设设备安全法》颁布实施的契机争取对特种设备安全的经费投入。

　　三是积极推进事业单位改革和检验检测认证机构整合相关工作，在改革中争取政策和经费的支持。各级质监部门要抓住“改革”的契机，主动作为，特别是做好“两个能力”建设的经费争取工作。第一，进一步加强对国家级、省级等各级质监技术机构和执法稽查部门的装备能力建设；第二，进一步加强质检、计量、标准化、特种设备、纤维检验等行政监管手段的能力建设。

　　四是围绕2013年政府工作报告中提到的涉及质监系统的“着力提质增效升级，持续改善民生”方面、“加快社会信用体系建设推动法人统一代码，对违背市场竞争原则和侵害消费者权益的企业建立黑名单制度”方面、“依靠改革调整产业结构，进退并举”方面、“推动能源生产和消费方式改革”方面等，积极争取新的经费开源。

　　五是各地各级质监部门还应结合当地经济社会发展的特点和对质监工作的需求，积极争取有地方特色的质监业务经费开源的渠道。

　　选取“节流”突破点。经费开源是重要的环节，争取了经费支持，如何使用好，管理好，发挥资金的最大效益，我们认为各级质监部门也同样应该以《意见》的颁布实施为契机，抓紧选取“节流”的突破点，至少做好四个工作：

　　一是用预算的手段加强管理，切实做到“没有预算就没有一切”。

　　二是加强质监计划财务内控制度建设，特别是经费使用绩效考核制度；经费管理制度；项目经费因素分配、专家审核制度等。

　　三是合理布局各类技术机构，避免质监技术机构和检验检测设备的低水平重复投入和建设问题。

　　四是加强质监计划财务队伍建设，计划财务人员要了解和熟悉质监业务，建立完备的业务培训机制，切实体现“质监经费保障靠质监业务工作引领，质监业务工作靠经费保障工作支撑”的要求。

　　正如《意见》指出的那样，“质监工作是国民经济和社会发展的基础性工作”，各级质监部门应积极贯彻落实好《意见》，主动争取各级政府以及财政、发改等部门对质监经费保障工作的支持和关心，以期不断促进质监事业的健康发展，为深化改革，促进我国经济转型升级提供技术支撑和保障。

　　（作者单位：国家质检总局计划财务司 贵州省质监局 湖北省质监局 广西壮族自治区质监局）

　　《中国质量技术监督》2014年5月刊